Luận văn Bội chi ngân sách nhà nước và thực trạng bội chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay

Luận văn: Bội chi ngân sách nhà nước và thực trạng

bội chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay

1

Mục Lục

Luận văn: Bội chi ngân sách nhà nước và thực trạng bội chi ngân sách nhà nước ở Việt

Nam hiện nay ...............................................................................................................1

MỞ ĐẦU ...............................................................................................................................3

Chương 1...............................................................................................................................4

LÝ LUẬN TỔNG QUAN VỀ BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC.................................5

1. Những vấn đề cơ bản về ngân sách nhà nước ..............................................................5

1.1. Vai trò của ngân sách nhà nước...........................................................................5

1.2. Nội dung hoạt động của ngân sách nhà nước......................................................7

2. Cân đối ngân sách nhà nước.........................................................................................9

2.1. Khái niệm cân đối ngân sách nhà nước ...............................................................9

2.2. Các trạng thái của ngân sách nhà nước.............................................................10

2.3. Đặc điểm của ngân sách nhà nước.....................................................................10

3. Bội chi ngân sách nhà nước ........................................................................................11

3.1. Khái niệm bội chi ngân sách nhà nước..............................................................11

3.2. Đo lường bội chi ngân sách nhà nước ...............................................................11

(1) Phạm vi tính bội chi ngân sách nhà nước ........................................................................11

(2) Xác định các khoản thu, chi trong cân đối ngân sách nhà nước ........................................12

(3) Xác định thời gian ghi nhận thu, chi ngân sách nhà nước.................................................14

3.3. Nguyên nhân bội chi ngân sách nhà nước.........................................................15

3.4. Tác động của bội chi ngân sách đến nền kinh tế vĩ mô......................................16

S + (T – G) = I......................................................................................................................16

CHƯƠNG 2.........................................................................................................................18

THỰC TRẠNG BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC.....................................................18

TRONG BỐI CẢNH PHỤC HỒI NỀN KINH TÊ ............................................................18

1. Tình hình kinh tế xã hội Việt Nam .............................................................................18

1.1. Về kinh tế ............................................................................................................18

Biểu đồ 1 ..............................................................................................................................18

Biểu đồ 2 ..............................................................................................................................19

1.2. Về xã hội .............................................................................................................20

2. Thực trạng bội chi ngân sách nhà nước trong bối cảnh phục hồi kinh tế.................20

2.1. Thực trạng thu ngân sách...................................................................................20

Công tác thu ngân sách trong những năm gần đây:................................................................21

Biểu đồ 3 ..............................................................................................................................21

Biểu đồ 4 ..............................................................................................................................22

Biểu đồ 5 ..............................................................................................................................22

2.2. Thực trạng chi ngân sách...................................................................................23

2

Chi NSNN qua các năm (đơn vị: nghìn tỷ)............................................................................24

Bảng 1 ..................................................................................................................................24

Chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên của NSNN ...........................................................25

Bảng 2 ..................................................................................................................................25

2.3. Phân cấp tài chính giữa các cấp ngân sách nhà nước.......................................28

Biểu đồ 7 ..............................................................................................................................29

Bảng 3 ..................................................................................................................................29

2.4. Bội chi ngân sách nhà nước...............................................................................30

Biểu đồ 8 ..............................................................................................................................31

Biểu đồ 9 ..............................................................................................................................31

2.5. Quản lý nợ công..................................................................................................33

Bảng 4 ..................................................................................................................................35

CHƯƠNG 3.........................................................................................................................36

CÁC GIẢI PHÁP KIỂM SOÁT BỘI CHI NGÂN SÁCH.................................................36

1. Các giải pháp kiểm soát bội chi ngân sách nhà nước.................................................36

1.1. Các giải pháp mang tính kinh tế kiểm soát bội chi ngân sách nhà nước...........36

1.2. Các giải pháp tài chính kiểm soát bội chi ngân sách nhà nước .........................38

1.3. Các biện pháp bù đắp bội chi ngân sách nhà nước............................................39

a. Cải thiện hệ số tín nhiệm quốc gia:....................................................................................41

b. Lựa chọn đối tác bảo lãnh phát hành: ................................................................................41

c. Phân tích diễn biến thị trường tài chính quốc tế: ................................................................42

d. Chuẩn bị các tài liệu có liên quan đến việc phát hành trái phiếu:........................................42

2. Đề xuất chính sách và các giải pháp hỗ trợ ................................................................42

2.1. Cải cách hành chính công và nâng cao năng lực quản lý..................................42

2.2. Phát triển hệ thống thông tin quản lý tài chính và hệ thống kế toán tài chính

công ...........................................................................................................................43

2.3. Đổi mới cơ chế quản lý quỹ, các định chế tài chính ...........................................44

2.4. Xác định mức bội chi ngân sách nhà nước trong bối cảnh hậu khủng hoảng ..45

KẾT LUẬN .........................................................................................................................47

MỞ ĐẦU

3

Một nhà nước để hoàn thành tốt các nhiệm vụ thì nhà nước đó cần có các công

cụ riêng của mình. Một trong những công cụ đắc lực nhất đó chính là ngân sách nhà

nước. Trong những năm qua thì vai trò của ngân sách nhà nước ở nước ta đã thể hiện

rõ trong việc giúp nhà nước hình thành các quan hệ thị trường góp phần kiểm soát lạm

phát, tỷ lệ lãi suất thích hợp để từ đó làm lành mạnh nền tài chính quốc gia, đảm bảo sự

ổn định và phát triển của nền kinh tế. Tuy nhiên bên cạnh đó thì ngân sách nhà nước

vẫn còn các mặt còn tồn tại như việc sử dụng ngân sách chưa đúng lúc đúng cách, sự

yếu kém trong việc quản lý thu chi đã đặt ra cho ta thấy cần có cái nhìn sâu hơn về tình

trạng bội chi ngân sách nhà nước và ảnh hưởng của nó tới các hoạt động kinh tế là hết

sức rộng lớn.

Vậy thế nào là bội chi ngân sách nhà nước? Những nhân tố nào ảnh hưởng tới

bội chi? Thực trạng và cách xử lý bội chi của nhà nước ta như thế nào? Trong thời gian

tới để đạt được mục tiêu phát triển kinh tế cao và ổn định thì liệu nước ta có chấp nhận

một mức bội chi ở mức cao hay không? Em xin đề cập đến một số vấn đề trên trong đề

án môn học với đề tài: “Bội chi ngân sách nhà nước và thực trạng bội chi ngân sách

nhà nước ở Việt Nam hiện nay”. Kết cấu đề án gồm 3 chương:

Chương 1: Tổng quan về bội chi ngân sách nhà nước.

Chương 2: Thực trạng bội chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay.

Chương 3: Các giải pháp kiểm soát bội chi ngân sách nhà nước.

Chương 1

4

LÝ LUẬN TỔNG QUAN VỀ BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1. Những vấn đề cơ bản về ngân sách nhà nước

1.1. Vai trò của ngân sách nhà nước

1.1.1. Khái niệm ngân sách nhà nước

Trong tiến trình lịch sử, vai trò của Nhà nước đối với nền kinh tế quốc dân ngày

càng quan trọng. Nhà nước đã tạo lập, phân phối, sử dụng quỹ tiền tệ quốc gia để thực

hiện các mục tiêu của mình. Từ đó khái niệm Ngân sách Nhà nước (NSNN) đã xuất

hiện. Với tư cách là công cụ tài chính quan trọng của Nhà nước, NSNN ra đời, tồn tại

và phát triển trên cơ sở hai tiền đề khách quan là tiền đề nhà nước và tiền đề kinh tế

hàng hóa -tiền tệ.

Về khái niệm, Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước

đã được Quốc hội quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện

các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Ở Việt Nam, năm ngân sách trùng với năm

dương lịch bắt đầu từ 1/1 và kết thúc vào 31/12.

Về mặt bản chất Ngân sách nhà nước là hệ thống các mối quan hệ kinh tế giữa

Nhà nước và xã hội phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động và sử dụng các nguồn

tài chính nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng của Nhà nước. Các quan hệ kinh tế

bao gồm:

 Quan hệ kinh tế giữa NSNN và các doanh nghiệp sản xuất kinh doanh dịch vụ

 Quan hệ kinh tế giữa NSNN và các tổ chức tài chính trung gian

 Quan hệ kinh tế giữa NSNN và các tổ chức xã hội

 Quan hệ kinh tế giữa NSNN và các hộ gia đình

 Quan hệ kinh tế giữa NSNN và thị trường tài chính

 Quan hệ kinh tế giữa NSNN với hoạt động tài chính đối ngoại

Trong giai đoạn hiện nay, cơ chế quản lý ngân sách rất được Nhà nước quan

tâm, từng bước được đổi mới , khái niệm NSNN được xem là mắt xích quan trọng, giữ

vai trò chủ đạo trong tài chính Nhà nước. Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002 và các

quy định pháp luật về quản lý thu chi Ngân cách đã được xây dựng theo tiêu chí “quản

lý thống nhất nền tài chính quốc gia, nâng cao tính chủ động và trách nhiệm của các cơ

quan, tổ chức, cá nhân trong việc quản lý và sử dụng NSNN, củng cố kỷ luật tài chính,

sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả ngân sách và tài sản của Nhà nước, tăng tích lũy nhằm

thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa,

5

đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao đời sống nhân dân, bảo đảm quốc

phòng, an ninh, đối ngoại” (trích luật Ngân sách Nhà nước).

1.1.2. Vai trò của ngân sách nhà nước

1.1.2.1. Kích thích sự tăng trưởng kinh tế ( vai trò điều tiết trong lĩnh vực kinh tế)

Trong cơ chế thị trường kế hoạch hóa tập trung, cùng với việc nhà nước can

thiệp trực tiếp vào hoạt động sản xuất kinh doanh, vai trò của ngân sách nhà nước trong

việc điều chỉnh các hoạt động là hết sức thụ động. Ngân sách nhà nước gần như chỉ là

một cái túi đựng sổ thu rồi thực hiện việc bao cấp vốn cố định, vốn lưu động, cấp bù lỗ,

bù giá, bù lương... Trong điều kiện đó, hiệu quả các khoản thu chi ngân sách không

được coi trọng và tất yếu tác động của ngân sách nhà nước là hết sức hạn chế.

Chuyển sang cơ chế thị trường, trong lĩnh vực kinh tế, Nhà nước định hướng về

việc hình thành cơ cấu kinh tế mới, kích thích phát triển sản xuất kinh doanh.Điều đó

được thực hiện thông qua các chính sách thuế và chính sách chi tiêu của ngân sách

chính phủ kích thích sự tăng trưởng kinh tế.

1.1.2.2. Giải quyết các vấn đề xã hội ( vai trò điều tiết trong lĩnh vực xã hội)

Trong thời kinh tế kế hoạch hóa tập trung, tính chất bao cấp tràn lan cho mọi

lĩnh vực kinh tế - xã hội đã hạn chế đáng kể vai trò của ngân sách nhà nước trong việc

giải quyết các vấn đề xã hội. Những chế độ bao cấp về nhà ở, cung cấp lương thực,

thực phẩm, hàng tiêu dùng với giá thấp … đã gây tâm lý sùng bái biên chế nhà nước,

tâm lý trông chờ, ỷ lại nhà nước. Điều đó một mặt làm giảm hiệu quả công tác, hiệu

quả tiền vốn, mặt khác tác động ngược chiều tới việc đảm bảo công bằng xã hội.

Trong việc giải quyết các vấn đề xã hội, sự tồn tại và hoạt động có hiệu quả của

bộ máy Nhà nước, lực lượng quân đội, công an, sự phát triển của các hoạt động xã hội,

y tế, văn hóa có ý nghĩa quyết định.Việc thực hiện các nhiệm vụ cở bản thuộc về Nhà

nước và không vì mục tiêu lợi nhuận. Như vậy, trong việc thực hiện các nhiệm vụ có

tính chất toàn xã hội, ngân sách nhà nước có vai trò quan trọng hàng đầu. Bên cạnh đó,

hàng năm chính phủ vẫn có sự chú ý đặc biệt cho tầng lớp dân cư có thu nhập thấp

nhất. Chúng ta có thể nhận thấy điều đó thông qua các loại trợ giúp cho dân cư có thu

nhập thấp, có hoàn cảnh đặc biệt như chi về trợ cấp xã hội; các loại trợ giúp gián tiếp

dưới hình thức trợ giá cho các mặt hàng thiết yếu (lương thực, điện nước …), các

khoản chi phí thực hiện các chính sách dân số, chính sách việc làm, các chương trình

chống dịch bệnh, mù chữ …

6

1.1.2.3. Góp phần ổn định thị trường giá cả, chống lạm phát (điều chỉnh trong lĩnh vực

thị trường)

Trong điều kiện kinh tế thị trường, giá cả chủ yếu phụ thuộc vào quan hệ cung

cầu hàng hóa trên thị trường. Do đó để ổn định giá cả, chính phủ có thể tác động vào

cung hoặc cầu hàng hóa trên thị trường. Sự tác động này không chỉ được thực hiện

thông qua thuế mà còn được thực hiện thông qua chính sách chi tiêu ngân sách nhà

nước. Bằng nguồn vốn cấp phát của chi tiêu ngân sách nhà nước hàng năm, các quỹ dự

trữ nhà nước về hàng hóa và tài chính được hình thành. Trong trường hợp thị trường có

nhiều biến động, giá cả lên cao hoặc xuống thấp, nhờ lực lượng dự trữ hàng hóa, vật tư

bình ổn giá cả trên thị trường, bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng và ổn định sản xuất.

Chính phủ cũng có thể sử dụng ngân sách nhà nước nhằm khống chế và đẩy lùi lạm

phát một cách có hiệu quả thông qua việc thực hiện chính sách thắt chặt ngân sách, cắt

giảm các khoản chi tiêu, đồng thời có thể tăng thuế tiêu dùng để hạn chế cầu, mặt khác

giảm thuế đầu tư, kích thích sản xuất phát triển để tăng cung. Ngoài ra, Chính phủ phát

hành các công cụ nợ để vay nhân dân nhằm bù đắp thiếu hụt ngân sách nhà nước cũng

góp phần to lớn trong việc làm giảm tốc độ lạm phát trong nền kinh tế quốc dân.

1.2. Nội dung hoạt động của ngân sách nhà nước

1.2.1. Thu ngân sách nhà nước

Thu Ngân sách nhà nước là quá trình Nhà nước huy động các nguồn tài chính

những để hình thành nên quỹ tiền tệ tập trung nhằm thỏa mãn các nhu cầu chi tiêu của

nhà nước.

Thu NSNN bao gồm các khoản thu chủ yếu từ thuế, phí, lệ phí và các khoản thu

từ hoạt động kinh tế của Nhà nước, các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân,

các khoản viện trợ của nước ngoài…

Thuế là hình thức động viên bắt buộc một phần thu nhập cá nhân, doanh nghiệp

cho nhà nước nhằm đảm bảo nhu cầu chi tiêu của nhà nước. Thuế là khoản đóng góp

bắt buộc không mang tính hoàn trả trực tiếp.

Lệ phí là khoản thu do Nhà nước quy định để phục vụ công việc quản lý hành

chính Nhà nước theo yêu cầu hoặc theo quy định của pháp luật. Tiền lệ phí thu được

dùng để bù đắp các khoản chi phí phát sinh khi giải quyết công việc của bộ phận quản

lý trực tiếp hoặc gián tiếp. Lệ phí vừa mang tính chất phục vụ cho người nộp lệ phí về

việc thực hiện một số thủ tục hành chính, vừa mang tính chất động viên đóng góp cho

NSNN.

7

Phí là khoản thu do Nhà nước quy định nhằm bù đắp một phần chi phí của

NSNN mà nhà nước đã dùng để: đầu tư xây dựng, mua sắm, bảo dưỡng và quản lý tài

sản quốc gia; tài trợ cho tổ chức, cá nhân hoạt động sự nghiệp, hoạt động công cộng

như giao thông. Phí là một khoản thu mang tính bù đắp và bắt buộc khi một cá nhân

hay tổ chức hưởng một lợi ích hoặc được sử dụng một dịch vụ công do Nhà nước cung

cấp, vì vậy phí mang tính hoàn trả trực tiếp.

Các khoản thu từ hoạt động kinh tế của nhà nước

 Thu lợi tức từ hoạt động góp vốn liên doanh, cổ phần của nhà nước vào các cơ

sở kinh tế.

 Thu tiền sử dụng vốn NSNN từ các doanh nghiệp nhà nước.

 Tiền thu hồi vốn nhà nước cấp tại các cơ sở kinh tế (tiền bán cổ phần tại các

doanh nghiệp nhà nước được cổ phần hóa, bán doanh nghiệp nhà nước)

 Thu hồi tiền cho vay của Nhà nước (cả gốc và lãi) từ các tổ chức, cá nhân trong

nước vay qua tổng cục đầu tư phát triển hoặc qua hệ thống ngân hàng và từ

chính phủ nước ngoài, các tổ chức quốc tế.

Thu từ hoạt động sự nghiệp

 Thu từ bán sản phẩm các đơn vị sự nghiệp. Các đơn vị sự nghiệp có cơ chế tài

chính là dự toán NSNN nên toàn bộ các khoản thu phải nộp vào NSNN

 Các khoản chênh lệch thu – chi cả các đơn vị hoạt động sự nghiệp có thu.

Ngoài ra thu NSNN bao gồm các khoản tiền bán cho thuê tài sản Nhà nước, các khoản

huy động đóng góp, viện trợ, thu kết dư ngân sách và các khoản thu khác theo quy định

của pháp luật.

1.2.2. Chi ngân sách nhà nước

Chi Ngân sách nhà nước là quá trình Nhà nước phân bố và sử dụng các quỹ tiền

tệ đã được tập trung vào ngân sách để đáp ứng cho các nhu cầu chi gắn liền với việc

thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước. Chi ngân sách nhà nước bao gồm các

khoản chi đầu tư phát triển kinh tế - xã hội, các khoản chi thường xuyên bảo đảm quốc

phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước; chi trả nợ của Nhà nước; chi

viện trợ và các khoản chi khác.

Chi đầu tư phát triển về :

 Đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội.

 Đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính

của Nhà nước; góp vốn cổ phần, liên doanh vào các doanh nghiệp.

8

 Chi bổ sung dự trữ nhà nước.

 Chi đầu tư phát triển thuộc các chương trình mục tiêu quốc gia, dự án nhà nước;

Chi thường xuyên về:

 Các hoạt động sự nghiệp giáo dục, đào tạo, y tế, xã hội, văn hoá thông tin văn

học nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, các sự nghiệp xã hội

khác.

 Các hoạt động sự nghiệp kinh tế.

 Quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội.

 Hoạt động của các cơ quan nhà nước.

 Hoạt động của Đảng Cộng sản Việt và hỗ trợ các tổ chức chính trị xã hội.

 Trợ cấp cho các đối tượng chính sách xã hội;

 Các khoản chi thường xuyên khác theo quy định của pháp luật.

Ngoài các khoản thực chi còn có các khoản được liệt kê vào chi NSNN là: chi

trả nợ (bao gồm cả gốc và lãi) các khoản tiền do Chính phủ vay; chi cho vay; chi viện

trợ của ngân sách trung ương cho các chính phủ và tổ chức nước ngoài; chi bổ sung

quỹ dự trữ tài chính NSNN…

2. Cân đối ngân sách nhà nước

2.1. Khái niệm cân đối ngân sách nhà nước

Cân đối NSNN là quan hệ cân bằng giữa thu và chi của NSNN trong một thời

kỳ (thường là một năm ngân sách). Khái niệm cân đối NSNN xuất phát từ yêu cầu

khách quan đối với phân bổ và điều hòa thu, chi NSNN trong sự vận động của nguồn

lực tài chính, cũng là quá trình kinh tế do Nhà nước vận dụng các biện pháp điều tiết

tài chính để tiến hành kiểm soát và điều hòa sự phân phối nguồn lực tài chính xã hội.

Về bản chất, cân đối NSNN là cân đối giữa nguồn lực tài chính mà nhà nước

huy động và tập trung được vào quỹ NSNN trong một năm, với nguồn lực được phân

phối, sử dụng để thỏa mãn nhu cầu của nhà nước cũng trong năm đó. Theo đó, xét trên

góc độ tổng thể, cân đối NSNN phản ánh mối tương quan giữa thu và chi NSNN trong

một năm tài khóa và cả tính hài hòa, hợp lý trong cơ cấu giữa các khoản thu và các

khoản chi NSNN, để qua đó thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội ở tầm vĩ

mô cũng như trong từng lĩnh vực và địa bàn cụ thể. Xét trên phương diện phân cấp

quản lý NSNN, cân đối NSNN là cân đối về phân bổ và chuyển giao nguồn lực giữa

các cấp ngân sách, để qua đó các cấp chính quyền thực hiện chức năng, nhiệm vụ được

giao.

9

2.2. Các trạng thái của ngân sách nhà nước

Mối tương quan giữa thu và chi NSNN trong một năm tài khóa được biểu hiện

qua 3 trạng thái sau:

NSNN cân bằng: nhà nước huy động nguồn thu vừa đủ để trang trải chi tiêu

NSNN thặng dư: thu ngân sách lớn hơn chi ngân sách. Nhà nước đã huy động

nguồn lực quá mức cần thiết hoặc không xây dựng được chương trình chi tiêu hợp lý

tương ứng với số thu hoặc kinh tế phát triển thịnh vượng làm tăng thu ngân sách ngoài

dự toán và nhà nước có thể chủ động sắp xếp phân bổ thặng dư cho những năm tiếp

theo.

NSNN bội chi (thâm hụt): nghĩa là chi NSNN lớn hơn thu NSNN. Trong trường

hợp này, thu NSNN không đáp ứng được nhu cầu chi. Nguyên nhân có thể là do nhà

nước không sắp xếp được nhu cầu chi cho phù hợp với khả năng; cơ cấu chi tiêu dùng

và đầu tư không hợp lý gây lãng phí; do tình trạng thất thu ngân sách; nhưng cũng có

thể là do nền kinh tế suy thoái theo chu kỳ hoặc ảnh hưởng bởi thiên tai hay chiến

tranh, thu NSNN giảm sút tương đối so với nhu cầu chi để phục hồi nền kinh tế.

2.3. Đặc điểm của ngân sách nhà nước

Cân đối NSNN phản ánh mối quan hệ tương tác giữa thu và chi NSNN nhằm

đạt được các mục tiêu của chính sách tài khóa. NSNN vừa là công cụ thực hiện chính

sách phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước. Việc thay đổi trạng thái cân đối thu chi

ngân sách tác động nhất định đến các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Vì vậy, sự

tính toán thu - chi cân đối NSNN không phản ảnh một cách thụ động các chỉ tiêu kinh

tế – xã hội, mà ngược lại về phần mình, cân đối NSNN có tác động làm thay đổi hoặc

điều chỉnh một cách hợp lý các chỉ tiêu kinh tế xã hội bằng khả năng quản lý các nguồn

lực và phân bổ các nguồn lực có hiệu quả. Như vậy, vấn đề cốt lõi của cân đối NSNN

là đánh giá và khai thác nguồn thu một cách hợp lý; phân bổ và sử dụng nguồn lực hiệu

quả; phần thiếu hụt sẽ bù đắp bằng vay nợ được đặt trong một chiến lược quản lý nợ

công tối ưu.

Về nội dung, cân đối NSNN bao gồm cân đối giữa tổng thu và tổng chi, cân đối

giữa các khoản thu và các khoản chi NSNN, cân đối về phân bổ chuyển giao nguồn lực

giữa các cấp trong hệ thống NSNN, đồng thời phải kiểm soát được tình trạng NSNN để

qua đó thực hiện được các mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội ở tầm vĩ mô và trong

từng lĩnh vực, địa bàn

10

Cân đối NSNN mang tính định lượng và tính tiên liệu. Cân đối ngân sách phải

được định lượng cụ thể tổng thu, tổng chi, quy mô so với GPD; chi tiết các khoản mục

thu, chi và phân bổ ngân sách trung ương với ngân sách các cấp địa phương. Cân đối

NSNN phải tiên liệu được khả năng thu, chi NSNN trong ngắn hạn và dài hạn để đảm

bảo tính ổn định của chính sách tài khóa và việc thực hiện các mục tiêu kinh tế xã hội.

3. Bội chi ngân sách nhà nước

3.1. Khái niệm bội chi ngân sách nhà nước

Bội chi NSNN (hay còn gọi là thâm hụt NSNN) là tình trạng chi NSNN vượt

quá thu NSNN trong một năm tài khóa, là hiện tượng NSNN không cân đối thể hiện

trong sự thiếu hụt giữa cung và cầu về nguồn lực tài chính của nhà nước.

3.2. Đo lường bội chi ngân sách nhà nước

Về mặt kỹ thuật, NSNN có bội chi hay không, bội chi nhiều hay ít, còn tùy

thuộc vào cách đo lường bội chi NSNN. Ở mỗi nước có thể tồn tại một cách hiểu về

bội chi NSNN khác nhau. Có ba yếu tố ảnh hưởng đến kết quả đo lường bội chi

NSNN: (1) phạm vi tính bội chi NSNN; (2) việc xác định các khoản thu, chi trong cân

đối NSNN; (3) thời gian ghi nhận thu – chi NSNN.

(1) Phạm vi tính bội chi ngân sách nhà nước

- Bội chi ngân sách toàn diện

Bội chi ngân sách toàn diện tính trên phạm vi toàn bộ khu vực công. Theo

World Bank, khu vực công bao gồm:

 Chính phủ

 Các cấp chính quyền địa phương

 Ngân hàng trung ương

 Các các tổ chức thuộc sở hữu Nhà nước (trên 50% vốn thuộc sở hữu nhà nước),

nguồn vốn hoạt động của nó do ngân sách nhà nước quyết định và trong trường

hợp vỡ nợ nhà nước phải trả nợ thay cho các tổ chức đó.

Như vậy, khi các thể chế trong khu vực công vỡ nợ, hoặc không vỡ nợ nhưng

khi cần thanh toán trong trường hợp muốn tái cấu trúc lại các thể chế này, thì trách

nhiệm thanh toán cuối cùng thuộc về chính phủ. Và khi đó, khoản thanh toán nợ này

nếu thực tế phát sinh trong năm thì được tính vào chi NSNN của năm thanh toán. Từ

đó, bội chi ngân sách toàn diện bao gồm mức bội chi được xác định cho toàn bộ khu

vực công. Đây là thước đo rộng nhất để xác định mức bội chi.

- Bội chi ngân sách chính phủ

11

Khác với WB, IMF lại cho rằng để phân biệt chính sách tài khóa với chính sách

tiền tệ, đồng thời làm cơ sở đối chiếu giữa thống kê tài chính tiền tệ với thống kê tài

chính chính phủ thì phạm vi xác định bội chi chỉ nên giới hạn trong khu vực chính

phủ. Theo sổ tay Thống kê Tài chính Chính phủ của IMF, khái niệm chính phủ gồm tất

cả các cấp chính quyền mà không bao gồm hoạt động ngân hàng trung ương, cho dù nó

có trực thuộc chính phủ hay không. Tại mỗi cấp chính quyền, bên cạnh quỹ NSNN còn

có các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách và quỹ hoạt động bảo hiểm xã hội. Các

quỹ này được trợ cấp một phần lớn từ NSNN.

Do vậy, bội chi ngân sách chính phủ theo nghĩa rộng là số bội chi của các cấp

chính quyền với các hoạt động với sự hỗ trợ hoặc bao cấp của NSNN CHO tất cả các

quỹ nói trên. Nhưng nếu hiểu theo nghĩa hẹp, bội chi ngân sách chính phủ chỉ bao gồm

bội chi của các cấp chính quyền liên quan đến hoạt động của quỹ ngân sách nhà nước

mà thôi.

- Bội chi ngân sách trung ương

Một số quốc gia khi tính bội chi NSNN chỉ tính bội chi liên quan đến hoạt động

NSNN do chính quyền trung ương trực tiếp thực hiện. Đi đôi với quan điểm này là việc

không cho phép ngân sách địa phương bội chi. Cách xác định phạm vi tính bội chi

ngân sách hẹp như vậy là nhằm thiết lập kỷ luật tài chính tổng thể trong điều kiện năng

lực quản lý có nhiều hạn chế. Luật Ngân sách nhà nước Việt Nam năm 2002 hiểu theo

nghĩa này (xem khoản 3 điều 8 Luật NSNN 2002).

(2) Xác định các khoản thu, chi trong cân đối ngân sách nhà nước

- Trên thực tế, tùy thuộc vào mục đích chính trị, mục tiêu của chính sách tài

khóa… mỗi nền kinh tế sẽ có những quan điểm khác nhau về vấn đề này.

Chẳng hạn, khoản vay nợ qua phát hành trái phiếu và viện trợ (nếu có) có nên

ghi vào cân đối NSNN hay không thì câu trả lời đôi khi là khác nhau giữa các quốc gia.

Nhật Bản ghi các khoản này vào số thu NSNN hàng năm, trong khi Mỹ thì đưa các

khoản này để xử lý bội chi NSNN. Ở Việt Nam, Luật Ngân sách nhà nước năm 2002

quy định tính các khoản viện trợ không hoàn lại vào thu ngân nhưng không tính các

khoản vay nợ kể cả trong và ngoài nước.

Việc ghi các khoản này vào số thu NSNN hàng năm để cân đối NSNN nổi lên

hai vấn đề cần xem xét: (i) nếu đưa các khoản này vào cân đối NSNN, thì sẽ làm cho

mức bội chi NSNN trở nên nhỏ hơn. Ở mức độ nào đó, đây cũng là cách để các nhà

chính trị vẽ lại bức tranh cân đối NSNN tốt hơn, qua đó không làm mất đi tín nhiệm

12

đối với cử tri về năng lực quản lý chính phủ; (ii) tuy vậy, việc đưa khoản này vào cân

đối NSNN sẽ làm gia tăng rủi ro tiềm ẩn đối với cân đối NSNN, tính ổn định của

NSNN không cao. Và gánh nặng nợ là mối đe dọa lớn đến tính ổn định của nền tài

chính quốc gia trong dài hạn.

- Ngoài ra, mục đích sử dụng của các báo cáo về bội chi NSNN cũng ảnh hưởng

đến việc quyết định các khoản thu, chi trong cân đối NSNN

Nếu báo cáo được sử dụng cho mục đích đánh giá sự tích lũy của chính phủ cho

nhu cầu đầu tư phát triển thì bội chi NSNN là bội chi ngân sách vãng lai. Là chênh lệch

của số thu, chi thường xuyên.

Bội chi ngân sách vãng lai = Chi thường xuyên – Thu thường xuyên

Nếu báo cáo được sử dụng cho mục đích đánh giá tình hình ngân sách tổng thể

của nhà nước và tác động của nó đến môi trường kinh tế vĩ mô (tình hình lưu thông

tiền tệ, cầu trong nước và cán cân thanh toán quốc tế) thì bội chi NSNN là bội chi ngân

sách qui ước (bội chi ngân sách thông thường).

Bội chi ngân sách qui ước = Thu thường xuyên và viện trợ không hoàn lại –

tổng chi (bao gồm cả cho vay thuần)

Trong đó: Cho vay thuần = Số cho vay ra – Số thu hồi nợ gốc

Tuy nhiên, cách tính này chưa cho phép phân tích sự tác động của bội chi

NSNN đến tổng cầu cũng như sự phân bổ nguồn lực và tái phân phối thu nhập trong

nền kinh tế. Cùng một mức bội chi như nhau nhưng nếu cơ cấu thu, chi và nguồn bù

đắp bội chi khác nhau thì tác động hoàn toàn khác nhau.

IMF khuyến cáo rằng khi phân tích ngân sách để lập dự toán thì chỉ nên coi các

nguồn viện trợ, kể cả viện trợ không hoàn lại, là nguồn bù đắp thâm hụt như các khoản

vay nợ. Vì các khoản viện trợ thường không có kế hoạch chắc chắn, không ổn định,

nếu lập dự toán chi ngân sách có tính đến các khoản viện trợ có thể sẽ phải điều chỉnh

chi NSNN trong quá trình thực hiện, gây những tác động tiêu cực đến hoạt động ngân

sách.

Nếu báo cáo được sử dụng cho mục đích đánh giá tính bền vững tài khóa thì bội

chi ngân sách căn bản sẽ thích hợp.

Bội chi ngân sách căn bản = Bội chi ngân sách qui ước – Chi trả lãi

Với các tính này, nếu chính phủ có các quyết định thu – chi làm giảm bội chi ngân sách

căn bản, thì số chi cho hoạt động của chính phủ trong cung cấp hàng hóa, dịch vụ công

sẽ ít đi. Nếu chính phủ mở rộng các nhu cầu tài chính của mình và làm tăng chi trả lãi

13

thì có nghĩa là chính phủ phải giảm các cơ hội chi thường xuyên không bắt buộc cũng

như chi đầu tư để có thể cải thiện hệ thống giáo dục, y tế, cơ sở hạ tầng...

Trong trường hợp muốn so sánh với quốc gia khác trong bối cảnh mức độ lạm

phát của hai quốc gia là khác nhau, hoặc khắc phục tình trạng bội chi bị đánh giá quá

cao do lạm phát (đặc biệt là đối với những nước có mức lạm phát và nợ công cao) thì

bội chi NSNN là bội chi ngân sách nghiệp vụ. Bởi vì, lạm phát sẽ làm giảm giá trị thực

số dư nợ danh nghĩa của khu vực công, khi chính phủ trả lãi tiền vay thì một phần

trong đó mang tính chất hoàn lại tiền gốc đã bị trượt giá theo năm tháng cho chủ thể

cho vay. Khi tính bội chi NSNN nếu phần này không được loại ra thì mức bội chi thực

chất đã bị đánh giá cao hơn mức bội chi thực sự.

Bội chi ngân sách nghiệp vụ = Bội chi ngân sách qui ước – trả lãi do lạm phát =

Bội chi ngân sách căn bản + trả lãi thực

(trả lãi danh nghĩa = trả lãi do lạm phát+ trả lãi thực)

Theo thông lệ quốc tế, thu trong cân đối NSNN bao gồm các khoản thu vào quỹ

NSNN mà khoản thu đó không kèm theo, không làm phát sinh nghĩa vụ hoàn trả trực

tiếp. Chi trong cân đối NSNN là các khoản chi ra từ NSNN được đảm bảo bằng các

nguồn thu NSNN trong cân đối. Điều này cũng có nghĩa là những khoản chi của nhà

nước nhưng do các nguồn khác đảm nhiệm thì không tính vào chi trong cân đối NSNN.

Như vậy, theo thông lệ quốc tế, thu trong cân đối NSNN bao gồm: các khoản thu thuế,

phí và các khoản thu khác (kể cả viện trợ không hoàn lại) mà không bao gồm các

khoản vay trong và ngoài nước. Chi trong cân đối NSNN bao gồm chi đầu tư phát

triển, chi thường xuyên, các khoản chi khác, chi trả lãi vay mà không bao gồm chi trả

nợ gốc tiền vay. Chi trả lãi tiền vay cần được xếp vào chi NSNN vì nó là hệ quả của

việc điều hành chính sách NSNN có bội chi và được chính nguồn thu trong cân đối

NSNN đảm bảo.

Ở Việt Nam hiện nay, cách tính bội chi khác với thông lệ quốc tế này ở điểm là

Việt Nam tính vào chi NSNN tất cả các khoản chi trả nợ cả gốc và lãi. Cách tính này

cho kết quả định lượng bội chi cao hơn so với cách tính không bao gồm trả nợ gốc

nhưng thuận tiện khi nhận thấy được số bội chi của một năm chính bằng các khoản vay

bù đắp bội chi trong năm đó.

(3) Xác định thời gian ghi nhận thu, chi ngân sách nhà nước

Việc phân định thời gian ghi nhận thu, chi NSNN trong cân đối hợp lý sẽ giúp

cho chính phủ tổng kết và đánh giá tình hình tài chính của quốc gia, qua đó có biện

14

pháp điều chỉnh kịp thời, góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực tài chính

công. Trên thực tế, xác định thời gian ghi nhận thu – chi NSNN tùy thuộc vào quy tắc

kế toán chính phủ được áp dụng là kế toán thực thu - thực chi hay kế toán dồn tích. Và

chính qui tắc kế toán được áp dụng sẽ ảnh hưởng đến kết quả đo lường bội chi NSNN

trong từng tài khóa. Với kế toán thực thu – thực chi, nghiệp vụ kinh tế phát sinh chỉ

được ghi chép vào sổ sách kế toán khi thực sự có phát sinh thu chi tiền tệ. Trong khi

đó, với kế toán dồn tích thì bất kỳ nghiệp vụ kinh tế nào phát sinh cũng phải được ghi

nhận đúng với bản chất của vấn đề.

Tóm lại xác định phạm vi, xác định các khoản thu, chi trong cân đối khi đo

lường mức bội chi NSNN và qui tắc kế toán chính phủ nào được sử dụng sẽ phụ thuộc

vào:

 Việc xác định vai trò của nhà nước;

 Mục đích chính trị và mục đích sử dụng báo cáo;

 Mục tiêu của chính sách tài khóa;

 Năng lực quản lý của các cấp chính quyền;

 Bối cảnh kinh tế – xã hội.

3.3. Nguyên nhân bội chi ngân sách nhà nước

3.3.1. Các nguyên nhân khách quan:

Do kinh tế suy thoái mang tính chu kỳ. Kinh tế suy thoái thì sẽ làm cho nguồn

thu NSNN sút giảm, nhu cầu chi tiêu gia tăng (trợ cấp xã hội, những khoản chi để phục

hồi nền kinh tế), kết quả NSNN có thể bị bội chi.

Thiên tai, tình hình bất ổn của an ninh thế giới. Tình hình bất ổn của an ninh thế

giới và diễn biến phức tạp của thiên tai sẽ làm gia tăng nhu cầu chi cho quốc phòng và

an ninh trật tự xã hội, gia tăng nhu cầu chi NSNN để khắc phục hậu quả của thiên tai.

3.3.2. Các nguyên nhân chủ quan:

Do quản lý và điều hành NSNN bất hợp lý. Quản lý và điều hành NSNN bất

hợp lý được thể hiện qua việc đánh giá và khai thác nguồn thu chưa tốt; phân bổ và sử

dụng NSNN còn nhiều bất cập, gây thất thoát, lãng phí nguồn lực tài chính nhà nước;

phân cấp quản lý NSNN chưa khuyến khích địa phương nỗ lực trong khai thác nguồn

thu và phân bổ chi tiêu hiệu quả. Kết quả là thu NSNN không đủ để trang trải nhu cầu

chi tiêu.

Do nhà nước chủ động sử dụng bội chi như một công cụ của chính sách tài khóa

để kích cầu, khắc phục tình trạng suy thoái của nền kinh tế.

15

Do cách đo lường bội chi.

3.4. Tác động của bội chi ngân sách đến nền kinh tế vĩ mô

3.4.1. Ảnh hưởng đến tổng cầu nền kinh tế

Xuất phát từ đẳng thức kinh tế xác định tổng sản phẩm quốc nội

GDP = C + I + G + NX

Trong đó GDP là tổng sản phẩm quốc nội, C là tiêu dùng tư nhân, I là tổng đầu

tư, G là chi tiêu chính phủ, NX là xuất khẩu ròng

Đưa thêm biến số thuế T vào đằng thức ta có:

(GDP – C – T) + (T – G) = I

S = (GDP – C – T)

S + (T – G) = I

Với S là tiết kiệm tư nhân, (T – G) là tiết kiệm chính phủ, cũng chính là chênh

lệch giữa thu ngân sách và chi ngân sách. Trường hợp (T – G) = 0 tức NSNN cân bằng,

trường hợp (T – G) > 0 NSNN có thặng dư, trường hợp (T – G) < 0 NSNN bội chi.

Trong bối cảnh NSNN bội chi, chính phủ phải tìm cách bù đắp bội chi bằng cách vay

trong nước hoặc nước ngoài. Vay trong nước làm cho tiết kiệm tư nhân giảm, tổng đầu

tư giảm; để duy tri được mức tổng đầu tư chính phủ phải lựa chọn phương án đi vay

nước ngoài. Mỗi khi chính phủ chi tiêu quá một đồng vượt số thu ngân sách, buộc phải

tài trợ bằng cách tăng nợ công một đồng.

3.4.2. Ảnh hưởng lạm phát

Về cơ bản, hầu hết chính phủ các nước đều dùng các biện pháp sau để khắc

phục bội chi NSNN: vay trong nước, vay nước ngoài hoặc phát hành tiền. Tùy từng

điều kiện và hoàn cảnh cụ thể mà các nguồn bù đắp bội chi được sử dụng riêng rẽ hay

kết hợp. Từ đó cũng gây ra tác động lên nền kinh tế khác nhau.

Khi chính phủ sử dụng giải pháp bù đắp bội chi NSNN bằng cách phát hành trái

phiếu (kể cả phát hành trong nước và phát hành ra nước ngoài), thi tất yếu chính phủ

phải trả tiền nợ gốc và lãi trái phiếu trong tương lai đồng thời gây áp lực lên xã hội

bằng việc tăng thuế. Tuy nhiên bằng cách này, bội chi NSNN sẽ không gây lạm phát và

đặc biệt trong trường hợp bội chi được tài trợ cho các dự án đầu tư sinh lợi thì nó lại là

động lực cho sự phát triển của nên kinh tế trong dài hạn.

Khi chính phủ sử dụng giải pháp bù đắp bội chi NSNN bằng việc phát hành tiền,

hành động này ngay lập tức làm cho lương tiền cung ứng trong lưu thông tăng. Cung

tiền tăng là một yếu tố quan trọng làm tăng tổng cầu. Trong bối cảnh suy thoái kinh tế

16

tăng cung tiền có tác dụng kích thích nền kinh tế, thúc đẩy đầu tư tăng tổng sản phẩm

tiến tới mức tiềm năng, ảnh hưởng lạm phát là tối thiếu. Tuy nhiên duy trì bội chi kéo

dài trong thời kỳ kinh tế tăng trường phát hành tiền sẽ gây ra lạm phát cao, rất nguy

hại.

3.4.3. Nợ quốc gia và những bất ổn trong nền kinh tế

Quy mô nợ công của Chính phủ tùy thuộc vào số nợ vay là để tài trợ cho tiêu

dùng hay đầu tư và hiệu quả của việc đầu tư đó đến đâu. Nếu chính phủ chấp nhận bội

chi để tài trọ cho các dự án có hiệu quả, có khả năng sinh lời trong dài hạn, thì chính

lợi tức từ dự án lại tạo ra và làm tăng nguồn thu trong dài hạn cho ngân sách nhà nước,

giúp NSNN trả được gốc và lãi cho các khoản vay tài trợ bội chi trong quá khứ.

Trường hợp bội chi NSNN được sử dụng cho mục đích tiêu dùng tức thời thì phần lớn

ảnh hưởng của nó chỉ tác động đến tổng cầu trong ngắn hạn (tại thời điểm bội chi xảy

ra), và trong dài hạn nó không tai ra một nguồn thu tiềm năng cho ngân sách mà chính

nó làm nặng nề hơn khoản nợ công trong tương lai.

3.4.4. Thâm hụt cán cân thương mại

Bù đắp bội chi NSNN bằng các tăng vay nợ góp phần làm tăng lãi suât, sẽ ảnh

hưởng bất lợi đến cán cân thanh toán thương mại quốc tế. Lãi suất thị trường của nước

này tăng lên cao so với các đồng tiền các nước khác trên thế giới thì người nước ngoài

sẽ tìm kiếm đồng nội tệ của nước có bội chi để mua các chứng khoán chính phủ và các

tài sản tài chính khác. Dẫn đến tình trạng nhập siêu ở nước có ngân sách bội chi lớn.

17

CHƯƠNG 2

THỰC TRẠNG BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

TRONG BỐI CẢNH PHỤC HỒI NỀN KINH TÊ

1. Tình hình kinh tế xã hội Việt Nam

1.1. Về kinh tế

Có thể nói, nhờ các chính sách kích thích kinh tế của Chinh phủ, kinh tế Việt

Nam đã ngăn chặn được đà suy giảm và đang duy trì tốc độ tăng trưởng hợp lý. Tính

chung cả năm 2009, tăng trưởng GDP Việt Nam đạt 5,32%. Mặc dù mức tăng trưởng

này thấp hơn khá nhiều so với các năm trước song trong điều kiện khủng hoảng kinh tế

thế giới thì đây vẫn được đánh giá là mức tăng trưởng tốt và thuộc loại tốt nhất trong

khu vực Đông Nam Á.

Biểu đồ 1

Vể cơ cấu kinh tế, từ năm 2000 đến nay, tỷ trọng khu vực công nghiệp và xây

dựng đã tăng từ 35,4% lên 41,7%, tỷ trọng khu vực nông, lâm thủy sản giảm từ 23,3%

xuống 17%. Điều này phù hợp với định hướng phát triển Việt Nam cơ bản trở thành

một nước công nghiệp vào năm 2020.

18

Biểu đồ 2

Về kiểm soát lạm phát, lạm phát được giữ ở mức thấp trong năm 2009. Tính

chung cả năm, lạm phát trung bình ở mức 6.88%, hoàn thành mục tiêu kiềm chế lạm

phát dưới 7% của Chính phủ. Đây là một cố gắng vượt bậc của Việt Nam trong điều

hành kinh tế vĩ mô theo hướng tăng trưởng ổn định. Tuy nhiên, trong năm 2010, kiềm

chế lạm phát sẽ khó khăn hơn nhiều bởi nhiều yếu tố như sự tăng giá của các mặt hàng

nguyên liệu, nhiên liệu trên thế giới, độ trễ của chính sách tiền tệ nới lỏng trong năm

2009, cùng với đó là nhu cầu chi tiêu của Chính Phủ và nhu cầu mở rộng sản xuất kinh

doanh hậu khủng hoảng. Do đó, lạm phát đã trở thành một trong những mối quan ngại

lớn nhất đối với kinh tế Việt Nam trong năm 2010. Thông điệp đầu năm 2010 của Thủ

tướng chính phủ đã khẳng định mục tiêu ổn định vĩ mô, phát triển bền vững được ưu

tiên hàng đầu. Với quyết sách đó, lạm phát sẽ được kiềm chế ở mức chấp nhận được để

đảm bảo tăng trưởng bền vững. Nhiều khả năng, lạm phát trong năm 2010 sẽ được giữ

ở mức dưới 10%.

Thị trường tài chính Việt Nam đang từng bước được hoàn thiện và phát triển, đã

có đóng góp nhất định trong việc điều tiết cung cầu vốn và cung cấp các phương tiện

thanh toán cho nền kinh tế. Tuy nhiên, hiện nay thị trường trài chính vẫn còn nhỏ bé,

hoạt động yếu kém, thông tin chưa minh bạch, vẫn chưa tạo được sự phối hợp chặt chẽ

giữa các bộ phân thị trường. Điều đó phần nào làm giảm đi tính hiệu quả trong việc

thực thi chính sách tài chính – tiền tệ, hạn chế khả năng giúp Chính phủ có thể linh

hoạt trong thực thi kế hoạch NSNN.

19

1.2. Về xã hội

GDP đầu người được cải thiện qua các năm: 639 USD/người năm 2005, 724

USD/người năm 2006, 835 USD/người năm 2007 và đến năm 2009 ước tính đạt 1066

USD/người. Mặc dù những con số trên còn khiêm tốn so với các nước trong khu vực,

song đã cho thấy quá trình chuyển biến tích cực trong việc gia tăng thu nhập của người

dân. Bên cạnh đó, số hộ giàu tăng lên đồng thời tỷ lệ hộ nghèo cũng giảm xuống đáng

kể. Việt Nam được quốc tế đánh giá cao thành công trong việc xóa đói giảm nghèo.

Nhiều chương trình, chính sách đầu tư phát triển kinh tế, đảm bảo an sinh xã hội từ

NSNN được thực hiện hiệu quả, góp phần nâng cao đời sống vật chất của nhân dân.

Tuy nhiên, với quy mô dân số hiện tại, trong những năm tới, dân số Việt Nam

mỗi năm tăng khoảng hơn 1 triệu người, đòi hỏi Nhà nước cần quan tâm giải quyết

những vấn đề xã hội như giải quyết việc làm, giáo dục, y tế, an ninh trật tự xã hội. Mặt

khác, cùng với quá trình hội nhập kinh tế quốc tế, khoảng cách thu nhập giữa khu vực

thành thị và nông thôn, giữa các vùng miền và chênh lệch giàu nghèo ngày càng gia

tăng. Đây cũng là vấn đề xã hội cần giải quyết, đặt ra yêu cầu Nhà nước phải phân phối

thu nhập trong các tầng lớp dân cư, đảm bảo phát triển hài hòa giữa nông thôn và thành

thị, các vùng miền, thực hiện công bằng xã hội.

Tóm lại, mặc dù tình hình kinh tế xã hội vẫn tồn tại nhiều khó khăn và yếu kém,

nhưng đặt trong bối cảnh khủng hoảng kinh tế thế giới, Việt Nam đã đạt được những

thành tựu to lớn trong ngăn chặn suy giảm kinh tế, duy trì ổn định kinh tế vĩ mô, bảo

đảm an sinh xã hội, tạo điều kiện quan trọng để đẩy nhanh tốc độ tăng trưởng kinh tế,

nâng cao hiệu quả và tính bền vững của sự phát triển trong những năm tới.

2. Thực trạng bội chi ngân sách nhà nước trong bối cảnh phục hồi kinh tế

2.1. Thực trạng thu ngân sách

2.1.1. Hoạt động thu ngân sách trong những năm gần đây

Trong năm 2009, mặc dù bị ảnh hưởng trong những tháng đầu năm do thực hiện

miễn, giảm, giãn thuế và giá dầu thô trên thế giới giảm nhưng những tháng cuối năm

nhờ sản xuất kinh doanh trong nước phát triển, công tác hành thu đã đạt được những

kết quả đáng khích lệ. Theo tờ trình của Chính phủ, thu ngân sách Nhà nước năm 2009

đạt 442.340 tỷ đồng, vượt 13,4% (52.440 tỷ đồng) so với dự toán, tăng thêm 51.690 tỷ

đồng so với báo cáo Quốc hội tại Kỳ họp thứ 6. Trong đó, thu nội địa tăng hem

30.006 tỷ đồng, thu từ hoạt động xuất – nhập khẩu tăng hem 18.664 tỷ đồng… Như

vậy, chỉ trong vòng hơn 2 tháng tính từ thời điểm báo cáo Quốc hội đến hết năm tài

20

chính, chênh lệch giữa số liệu ước thực hiện và số liệu thực hiện quá lớn, tới mức

51.690 tỷ đồng, tương đương gần 3% GDP, gần bằng một nửa số bội chi ngân sách của

năm 2009.

Theo như ước tính của Tổng cục Thống kê từ đầu năm đến 15/12/2009, so với

dự toán năm, các khoản thu nội địa bằng 102,5%; thu từ dầu thô bằng 86,7%; thu cân

đối ngân sách từ hoạt động XNK bằng 101,6%. Trong thu nội địa, thu từ khu vực

doanh nghiệp nhà nước bằng 106,2%; thu từ doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài

(không kể dầu thô) bằng 88,8%; thu thuế công, thương nghiệp và dịch vụ ngoài nhà

nước bằng 95,6%; thuế thu nhập cá nhân bằng 87%; thu phí xăng dầu đạt 157,5%; thu

phí, lệ phí bằng 90,8%.

Công tác thu ngân sách trong những năm gần đây:

Biểu đồ 3

Tính ra, trong giai đoạn 2005-2009, tổng số thu NSNN tăng khá về con số tuyệt

đối, tốc độ tăng trung bình là 14,15% mỗi năm.

Tỷ lệ động viên GDP vào NSNN khá ổn định qua các năm, trung bình đạt

28,64% GDP trong giai đoạn 2005 - 2008:

21

Biểu đồ 4

Tốc độ tăng thu nội địa tăng qua các năm với tốc độ khá lớn, trong giai đoạn

2004-2007 trung bình đạt 23,66% thể hiện thu NSNN ngày càng tận dụng hơn nữa sức

mạnh nội tại của nền kinh tế.

Biểu đồ 5

2.1.2. Những bất cập trong khai thác nguồn thu

Trốn thuế và lậu thuế đang là vấn đề nan giải hiện nay ở Việt Nam. Bên cạnh

đó, thất thu thuế còn do có nhiều khoản thu chưa được khai thác tương ứng với tiềm

năng. Chẳng hạn, thuế thu nhập đối với cá nhân có thu nhập cao tuy tăng dần nhưng

chỉ đóng góp một tỷ trọng nhỏ trong thu nội địa (năm 2005: 3,5%, năm 2006: 3,6% và

22

năm 2007: 4,05%, ƯTH năm 2008: 4,86%, DT năm 2009: 6,24%) trong khi GDP và

thu nhập bình quân đầu người trong giai đoạn này tăng trưởng khá. Rõ ràng vai trò điều

tiết thu nhập mà Nhà nước hướng tới khi xây dựng sắc thuế này là chưa thực hiện

được. Đối với các khoản thuế GTGT và thuế TNDN thực tế sự “ăn chia” tiền thuế của

Nhà nước giữa cán bộ quản lý thuế với doanh nghiệp là rất phổ biến.

Việc quản lý công sản, đặc biệt là tài nguyên đất thời gian qua vẫn còn nhiều bất

cập, điều này đã làm hạn chế việc khai thác nguồn lực tài chính phục vụ đầu tư xây

dựng cơ sở hạ tầng, phục vụ chiến lược tăng trưởng và giảm nghèo, tạo áp lực cho cân

đối NSNN.

2.2. Thực trạng chi ngân sách

2.2.1. Kết quả chi trong những năm gần đây

Trong năm 2009, tổng chi NSNN từ đầu năm đến 15/12/2009, Tổng cục Thông

kê ước tính bằng 472.630 nghìn tỷ đồng đạt 96,2% dự toán năm, trong đó chi đầu tư

phát triển bằng 95,2% (riêng chi đầu tư xây dựng cơ bản bằng 93,4%); chi phát triển sự

nghiệp kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, quản lý Nhà nước, Đảng, đoàn thể bằng

99,6%; chi trả nợ và viện trợ bằng 102,7%.

Sự gia tăng đầu tư của Chính Phủ trong năm 2009 chủ yếu tập trung cho ngành

giao thông vận tải, xây dựng phát triển cơ sở hạ tầng và đầu tư cho y tế. Tính riêng

nguồn vốn đầu tư từ ngân sách Nhà nước cho ngành giao thông đạt hơn 30 nghìn tỷ

đồng năm 2009, và dự kiến trong năm 2010 tiếp tục giải ngân đầu tư với lượng vốn lên

tới 70 nghìn tỷ đồng, chiếm khoảng gần 10% GDP.

23

2.2.2. Kỷ luật tài khóa và phân bổ nguồn lực

Trên cơ sở thu NSNN hàng năm tăng trưởng khá nên từ năm 2005 đến năm

2008, tổng chi NSNN hàng năm tăng khoảng 22% , một mức tăng khá cao, đã tạo điều

kiện thuận lợi cho việc cơ cấu lại các khoản chi để có thể phân bổ hợp lý hơn giữa các

loại hình chi tiêu, giữa các ngành, các lĩnh vực. So sánh với mức gia tăng nguồn thu

nội địa 23,66% trong giai đoạn 2004-2007, thì tốc độ gia tăng của chi NSNN hàng năm

vẫn nhỏ hơn. Như vậy, nguồn lực trong nước đã được tận dụng tốt hơn, thể hiện chất

lượng công tác điều hành NSNN ngày càng đạt hiệu quả cao hơn. Tuy nhiên, trong

những năm gần đây, chi NSNN tăng với tốc độ cao (năm 2006: 17,27%; năm 2007:

23,61%, năm 2008: 24,55%)

Chi NSNN qua các năm (đơn vị: nghìn tỷ)

2004

2005

2006

2007

ƯTH

DT

2008

2009

2010

Chi NSNN

214176 262697 308058 380785 474280

491300 582200

% Tốc độ tăng 18,21

chi NSNN

22,65

17,27

23,61

24,55

(Nguồn: Bộ Tài Chính)

Bảng 1

Quy mô chi ngân sách của Việt Nam hiện nay vào hơn 30% GDP và gần gấp

đôi so với con số tương ứng của Thái Lan, Singapore và Philippines. Đây thực sự là

một thách thức lớn đối với cân bằng ngân sách trong những năm tới đối với Việt Nam.

24

Chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên của NSNN

2005

22,55

19,79

50,37

30,15

9,63

2006

22,31

11,54

52,54

28,68

9,23

2007

26,50

18,07

53,77

28,08

9,40

ƯTH 2008

28,25

BQ

% Tốc độ tăng chi TX

% Tốc độ tăng ĐTPT

% Chi TX/Tổng chi

% Chi ĐTPT/Tổng chi

% Chi ĐTPT/GDP

24,90

15,59

53,44

28,13

9,13

12,94

57,06

25,60

8,24

(Nguồn: Bộ Tài Chính)

Bảng 2

Chi thường xuyên tăng với tốc độ lớn trong những năm gần đây (từ mức 22,31%

năm 2006 lên mức 26,5% và 28,25 các năm 2007 và 2008). Tốc độ tăng chi đầu tư phát

triển khá khác nhau giữa các năm (năm 2005 là 19,79% trong khi năm 2006 chỉ ở mức

11,54%). Có thể thấy, tốc độ tăng chi thường xuyên lớn hơn tốc độ tăng chi đầu tư phát

triển.

25

Vể cơ cấu chi NSNN, chi thường xuyên chiếm tỷ lệ ngày càng cao trong tổng

chi NSNN, từ 50,37% năm 2005 lên mức 53,77% năm 2007. Theo dự toán năm 2010,

tỷ lệ này lên mức 57,64%, một mức khá cao. Do đó, trong thời gian tới, chi thường

xuyên đòi hỏi phải được điều hành ở mức chi ổn định và vừa phải. Trong khi đó, tỷ lệ

chi ĐTPT/Tổng chi có xu hướng giảm dần do những năm gần đây, nhu cầu chi thường

xuyên của NSNN gia tăng, cùng với đó sự tham gia tốt hơn của nguồn vốn đầu tư từ

khu vực nhà nước và dân cư trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội. Tỷ lệ ĐTPT/GDP

tương đối ổn định, trung bình đạt 9,13%, ước tính năm 2008 đạt 8,24%. Qua các năm,

tỷ lệ này lớn hơn tỷ lệ bội chi NSNN/GDP. Điều này chứng tỏ nguyên tắc cân đối

NSNN được quy định trong điều 8 Luật NSNN được tôn trọng triệt để: “trường hợp

còn bội chi, thì số bội chi phải nhỏ hơn số chi đầu tư phát triển, tiến tới cân bằng thu,

chi ngân sách”.

2.2.3. Những thành tựu đạt được

Kỷ luật tài khóa tổng thể được tôn trọng, phân bổ và sử dụng nguồn lực đã hợp

lý hơn. NSNN tập trung vào những khoản chi cơ bản làm nền tảng phát triển kinh tế –

xã hội, bố trí cho các các công trình dự án trọng điểm quốc gia, củng cố quốc phòng,

an ninh, phát triển sự nghiệp giáo dục đào tạo, y tế, văn hóa xã hội. Đã kịp thời bổ sung

vốn cho nền kinh tế, chủ động thực hiện các biện pháp kích cầu và tiêu dùng, khuyến

khích sản xuất kinh doanh và xuất khẩu. NSNN đã được phân bố theo hướng đẩy mạnh

chuyển dịch cơ cấu kinh tế nhằm phát huy mọi tiềm năng kinh tế của từng địa phương,

từng vùng, đưa kinh tế chuyển dịch theo hướng tăng tỷ trọng các ngành có hàm lượng

công nghệ kỹ thuật cao; chú trọng đầu tư cơ sở hạ tầng cho nông thôn, các vùng núi,

vùng sâu, vùng xa, vùng đồng bào dan tộc ít người.

Chi đầu tư phát triển tập trung cải tạo và xây dựng kết cấu hạ tầng, xây dựng các

công trình kinh tế mũi nhọn, trọng yếu, tạo điều kiện cho phát triển kinh tế - xã hội,

khuyến khích đầu tư trong nước và nước ngoài. Chi thường xuyên đảm bảo cho hoạt

động quản lý của nhà nước, củng cố quốc phòng an ninh, phát triển sự nghiệp giáo dục

đào tạo, y tế, văn hóa, nhất là chú trọng cho vùng sâu, vùng xa, vùng còn nhiều khó

khăn. Thực hiện việc kiểm soát chi chặt chẽ nhằm từng bước nâng cao kỷ cương và

hiệu quả các khoản chi NSNN.

Đặc biệt, NSNN đã chú trọng đầu tư cho con người, góp phần thực hiện binh

đẳng và công bằng xã hội. Chi ngân sách cho giáo dục là một trong những khoản mục

chiếm tỷ lệ lớn trong tổng chi (năm 2005: 10,89%, năm 2006: 12,12%, năm 2007:

26

13,46%) và có tốc độ tăng nhanh nhất trong những năm gần đây (theo nguồn của Tổng

cục thống kê: năm 2006 là 30,48%, năm 2007 là 44,04%), khẳng định chủ trương của

Nhà nước coi giáo dục là quốc sách hàng đầu; đảm bảo chi cho phát triển xã hội, thu

hẹp khoảng cách giàu nghèo thông qua việc thực hiện các chương trình mục tiêu quốc

gia về xóa đói giảm nghèo, nước sạch vệ sinh môi trường, chương trình Biển Đông hải

đảo… Đồng thời, để hỗ trợ nhiệm vụ chi ngân sách khá nặng nề, sức ép tăng chi rất

lớn, công tác quản lý tài chính đã mở rộng chủ trương xã hội hóa đầu tư, nhất là trong

lĩnh vực giáo dục, y tế, văn hóa, mở rộng quyền tự chủ cho các đơn vị sự nghiệp, gắn

quản lý kinh phí với quản lý con người, thúc đẩy tinh giản biên chế, đẩy mạnh thực

hành tiết kiệm, chống lãng phí.

2.2.4. Những mặt còn tồn tại

Trong điều hành chi NSNN phải đảm bảo chi đúng, chi đầy đủ và chi kịp thời

cho những khoản cần chi, nhưng ở đây xuất hiện vấn đề: Để đảm bảo chi đúng thì việc

rà soát, đánh giá, phân loại đúng các khoản chi, xác định các khoản chi thuộc phạm vi

chức năng NSNN phải đảm bảo vẫn còn gặp nhiều khó khăn, ang túng. Để có giới

hạn chi đủ cần có định mức tiêu chuẩn phù hợp, nhưng hiện nay hệ thống này của ta

còn rất lạc hậu, không thống nhất giữa nhiều ngành nhiều cấp. Chú trọng cho chi đầu

tư phát triển là cần thiết, song, do cơ chế quản lý ngân sách theo đầu vào nên chưa tạo

được sự phối hợp cân đối giữa chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên, dẫn đến tình

trạng thiếu linh hoạt trong sự điều phối nguồn lực trong nội bộ các ngành: có ngành chi

đầu tư phát triển quá cao so với những khoản chi thường xuyên cần thiết; ngược lại đối

với một số ngành khác. Chính sự thiếu phối hợp này đưa đến hiệu quả chi thấp. Chẳng

hạn như, sự bất cập và chậm trễ trong hoạt động bảo dưỡng, cải tạo hệ thống thủy lợi

và thoát nước đã làm xói mòn hiệu quả của nguồn vốn phân bổ trong lĩnh vực nông

nghiệp. Xu hướng phổ biến hiện nay là chú trọng quá mức tới việc xây mới trong khi

không quan tâm đúng mức tới việc bảo dưỡng và duy trì hệ thống tưới tiêu hiện có;

trong khi đó, hoạt động bảo dưỡng và quản lý hệ thống thủy lợi và tưới tiêu không chỉ

tạo ra nhiều việc làm mà còn giúp nâng cao năng suất nông nghiệp.

Về chi lương, hiện nay quỹ lương của ta chiếm một tỷ lệ khá lớn trong tổng chi

thường xuyên nhưng mức lương của cán bộ, công nhân viên rất thấp, đó là một bất hợp

lý. Việc cải cách tiền lương chưa đáp ứng được yêu cầu, nhất là cải cách về tổ chức các

cơ quan công quyền, cải cách về quy chế công chức, tinh giản biên chế nhằm trả lương

27

đúng với yêu cầu của công vụ, cho những người đủ khả năng đáp ứng yêu cầu công vụ

của nhà nước.

Một vấn đề nữa không kém phần quan trọng khi đánh giá tình hình phân bổ và

sử dụng nguồn lực tài chính Nhà nước, đó là: chi NSNN vẫn chưa dứt bỏ hoàn toàn cơ

chế bao cấp, không tính đến hiệu quả, gây lãng phí nguồn lực tài chính Nhà nước. Tình

trạng cấp vốn lưu động, gia hạn nợ đọng thuế hoặc khoanh nợ, đảo nợ, giảm nợ… cho

các DNNN làm ăn thua lỗ vẫn tiếp tục diễn ra. Điều này, về lâu dài không những có hại

cho chính doanh nghiệp mà còn tạo nên gánh nặng cho NSNN, vì những doanh nghiệp

yếu kém thường thiếu sức cạnh tranh, không giải quyết được nợ nần dây dưa gây hại

đến cả hệ thống ngân hàng. Bên cạnh đó, các hoạt động đầu tư bằng vốn NSNN không

thật sự được công khai hóa, sự phân định trách nhiệm thiếu minh bạch, thiếu sự giám

sát toàn diện từ công chúng, năng lực quản lý của các bộ ngành yếu kém không theo

kịp xu hướng phát triển của nền kinh tế. Kết quả là tình trạng thất thoát, lãng phí vốn

đầu tư XDCB của NSNN diễn ra rất phổ biến. Và, một khi khoản chi không được sử

dụng hiệu quả thì mục đích của việc vay nợ và khía cạnh tích cực của bội chi ngân sách

sẽ không được phát huy. Tác động của việc này là làm gia tăng các nghĩa vụ nợ tương

ang ho chính phủ, và do đó, gia tăng cả bội chi NSNN trong tương lai.

2.3. Phân cấp tài chính giữa các cấp ngân sách nhà nước

Theo luật NSNN 2002, nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể của mỗi cấp chính

quyền đã được phân định khá rõ ang theo nguyên tắc: ngân sách Trung ương giữ các

nguồn thu quan trọng và đảm nhận những nhiệm vụ chi chủ yếu; theo thời gian, ngân

sách địa phương được mở rộng quyền tự chủ trong khai thác các nguồn thu tại chỗ để

thực hiện các khoản chi quản lý hành chính, cung cấp dịch vụ công phục vụ cho sự

phát triển kinh tế – xã hội của địa phương. Kết quả là NSĐP từ chỗ chiếm trung bình

45% tổng chi NSNN giai đoạn 1997-2002 lên mức trung bình 52.4% giai đoạn 2003-

2007. Điều này tạo nền tảng cơ bản cho địa phương chủ động nhằm cân đối ngân sách

tích cực hơn.

28

Biểu đồ 7

Phân cấp chi Ngân sách trung ương và địa phương qua các năm:

2003

2004

2005

2006

2007

NSTW

NSĐP

95,189

85,994

181,183

52,54%

47,46%

110,955

103,221

214,176

51,81%

48,19%

136056

126641

262697

51,79%

48,21%

161353

146705

308058

52,38%

47,62%

203344

177441

380785

53,40%

46,60%

Tổng chi

% NSTW

% NS ĐP

(Nguồn: Bộ Tài Chính)

Bảng 3

Để thực hiện nhiệm vụ chi được phân cấp, cơ cấu nguồn thu phân định được

chia thành 3 nhóm: các khoản thu 100% của NSTW; các khoản thu 100% của NSĐP;

các khoản thu phân chia theo tỷ lệ % giữa NSTW và NSĐP.

Tỷ lệ % phân chia các khoản thu giữa ngân sách trung ương với ngân sách cấp

tỉnh do Chính phủ quyết định. Tỷ lệ này được áp dụng chung đối với tất cả các khoản

thu được phân chia và được xác định riêng cho từng tỉnh theo công thức:

Tỷ lệ phần trăm (%) = (A – B – C)/D

Trong đó, A: tổng số chi ngân sách địa phương; B: tổng số thu địa phương được

hưởng 100%; C: phần mà địa phương được hưởng từ tổng số thu phân chia giữa Trung

ương và địa phương; D: tổng số các khoản thu được phân chia giữa NSTW với ngân

sách tỉnh. Sau khi tỷ lệ phân chia được xác định, sẽ được giữ ổn định từ 3 – 5 năm.

29

Trường hợp tỷ lệ này lớn hơn 100% thì địa phương sẽ được hưởng toàn bộ số thu phân

chia theo tỷ lệ, phần còn thiếu sẽ được cấp bổ sung. Trường hợp tỷ lệ này là 100%

nghĩa là tỉnh tự cân đối. Trường hợp tỷ lệ này nhỏ hơn 100% thì NSTW sẽ điều tiết bớt

nguồn thu phát sinh trên địa bàn địa phương này.

Như vậy, ngân sách trung ương phải thực hiện nhiệm vụ cân đối cho các ngân

sách cấp tỉnh, hay thực tế là phải bao cấp cho các tỉnh không thể tự đảm bảo được chi

ngân sách với số chi NSĐP lớn hơn tổng số thu địa phương được hưởng 100% và số

thu phân chia. Theo số liệu thống kê, trong giai đoạn 1996 - 2003 cả nước có trên 60

tỉnh – thành nhưng chỉ có 5 tỉnh – thành tự cân đối được ngân sách, trên 55 tỉnh thành

còn lại trung ương phải cấp bổ sung. Sang giai đoạn từ năm 2004 đến nay, cùng với

chính sách đẩy mạnh phi tập trung hóa trong quản lý NSNN, địa phương được mở rộng

quyền tự chủ hơn, một số loại thuế trước đây thuộc khoản thu 100% của NSTW, nay

được chuyển thành khoản thu phân chia theo tỷ lệ giữa NSTW và NSĐP, như: toàn bộ

thuế tiêu thụ đặc biệt từ hàng hóa, dịch vụ trong nước. Hiện nay chỉ có 11 tỉnh, thành

phố trực thuộc trung ương có tỉ lệ phân chia nhỏ hơn 100%, tức là không phải nhận trợ

cấp từ NSTW, bao gồm: Hà Nội, Hải Phòng, Quảng Ninh, Vĩnh Phúc, Đà Nẵng,

Khánh Hòa, TP. Hồ Chí Minh, Đồng Nai, Bình Dương, Bà Rịa – Vũng Tàu, Cần Thơ.

2.4. Bội chi ngân sách nhà nước

2.4.1. Mức độ bội chi ngân sách trong thời gian qua

Năm 2009, nhằm ngăn chặn đà suy giảm kinh tế, duy trì tăng trưởng kinh tế ở

mức hợp lý, bảo đảm an sinh xã hội, Chính phủ đã sử dụng gói kích cầu khoảng

145.000 tỷ đồng (tương đương 8 tỷ USD). Quốc hội đã đồng ý tăng bội chi từ 4,82%

GDP lên dưới 6,9%. Ước bội chi ngân sách Nhà nước năm 2009 bằng 6,9% GDP, từ

mức 87.300 tỷ đồng lên 115.900 tỷ đồng, tăng 28.600 tỷ đồng so với dự toán. Số tăng

bội chi ngân sách Nhà nước được sử dụng toàn bộ cho đầu tư phát triển theo đúng quy

định của Luật Ngân sách nhà nước, tập trung để thu hồi ứng chi của ngân sách Trung

ương cho các công trình, dự án kích thích kinh tế đã được Quốc hội cho phép thực

hiện.

30