Tái cơ cấu đầu tư công trong bối cảnh đổi mới mô hình tăng trưởng và tái cấu trúc nền kinh tế ở Việt Nam
KIẾN NGHỊ HỘI THẢO
“TÁI CƠ CẤU ĐẦU TƯ CÔNG TRONG BỐI CẢNH
ĐỔI MỚI MÔ HÌNH TĂNG TRƯỞNG VÀ
TÁI CẤU TRÚC NỀN KINH TẾ Ở VIỆT NAM”
Từ khi khởi xướng công cuộc đổi mới đất nước
đến nay, Việt Nam đã đạt được những thành tựu to lớn
và toàn diện trên các mặt kinh tế - xã hội và chính thức
trở thành nước có thu nhập trung bình trên thế giới.
Tuy nhiên, việc kéo dài quá lâu mô hình tăng trưởng
kinh tế theo chiều rộng, chủ yếu dựa vào tăng vốn đầu
tư, đặc biệt là đầu tư công hiệu quả thấp, góp phần
khiến nền kinh tế luôn đối diện với những mất cân đối
vĩ mô quan trọng như chênh lệch tiết kiệm - đầu tư,
thâm hụt thương mại, thâm hụt ngân sách trong thời
gian dài v.v... Đây chính là những nguyên nhân cơ bản
gây ra những bất ổn kinh tế vĩ mô như lạm phát tăng
cao, tỷ giá biến động mạnh và khó lường, nợ công và nợ
nước ngoài đang dần đến ngưỡng nguy hiểm, thị trường
tài chính tiền tệ có những biến động mạnh về lãi suất,
niềm tin của thị trường vào điều hành kinh tế vĩ mô bị
suy giảm v.v... Vì vậy, tái cấu trúc nền kinh tế đang là
một yêu cầu bức thiết trong bối cảnh hậu khủng hoảng
3
tài chính và suy thoái kinh tế toàn cầu 2008-2010 và
nước ta bước vào giai đoạn phát triển mới nhằm kiến
tạo những nền tảng thể chế và chính sách phù hợp cho
bước phát triển nhanh và bền vững sắp tới. Một trong
những nội dung trụ cột của quá trình tái cấu trúc nền
kinh tế là tái cơ cấu đầu tư công.
Những nội dung cụ thể của tái cơ cấu đầu tư công
bước đầu cần đặt ra là: Thứ nhất, tái cơ cấu nguồn vốn
cho đầu tư công, cụ thể là (i) tỷ trọng các nguồn vốn
trong tổng vốn dành cho đầu tư công; (ii) tỷ trọng của
đầu tư công trên tổng đầu tư của toàn xã hội; (iii) mối
quan hệ giữa đầu tư công và đầu tư khu vực tư nhân
v.v... Thứ hai, tái cơ cấu đầu tư công theo các ngành và
lĩnh vực: (i) tập trung phân bổ đầu tư vào những ngành
nào (nông nghiệp và phát triển nông thôn, giao thông,
năng lượng, sản xuất công nghiệp, y tế, giáo dục v.v...);
(ii) trong mỗi ngành, đầu tư công nên chú trọng đến
những phân ngành nào (ví dụ, trong ngành giao thông,
nên tập trung cho đường sắt, đường bộ hay cảng biển
v.v...). Thứ ba, cần có những điều kiện, thiết chế gì để
hỗ trợ quá trình tái cơ cấu đầu tư công.
Với mục đích tạo một diễn đàn để trao đổi, thảo
luận nhằm tìm ra những ưu tiên chiến lược, các khâu
đột phá và quy trình thực hiện tái cơ cấu đầu tư công
trong thời gian tới và ngay trong năm 2011 như Nghị
quyết của Quốc hội về Kế hoạch phát triển kinh tế - xã
hội năm 2011 đã nêu, trong khuôn khổ Dự án “Hỗ trợ
4
nâng cao năng lực tham mưu, thẩm tra và giám sát
chính sách kinh tế vĩ mô” do UNDP tài trợ, Ủy Ban
Kinh tế của Quốc hội đã phối hợp với Viện Khoa học
Xã hội Việt Nam tổ chức Hội thảo “Tái cơ cấu đầu tư
công trong bối cảnh đổi mới mô hình tăng trưởng và tái
cấu trúc nền kinh tế ở Việt Nam” tại thành phố Huế
trong 2 ngày 28-29/12/2010.
Đồng chí Hà Văn Hiền - Ủy viên BCHTW Đảng,
Ủy viên UBTVQH, Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế và Đồng
chí Nguyễn Xuân Thắng, Phó Chủ tịch Viện Khoa học
xã hội Việt Nam đồng chủ trì Hội thảo. Tham dự Hội
thảo có Thường trực Ủy ban Kinh tế và một số thành
viên Ủy ban Kinh tế, đại diện Hội đồng Dân tộc và một
số Ủy ban của Quốc hội; đại diện Văn phòng Trung
ương Đảng, Văn phòng Chính phủ, Bộ Kế hoạch và Đầu
tư, Bộ Giao thông vận tải, Bộ Nông nghiệp và Phát triển
nông thôn; lãnh đạo Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân
dân và Đoàn ĐBQH tỉnh Thừa Thiên-Huế; đại diện
Đoàn ĐBQH và Ủy ban nhân dân một số tỉnh, thành
phố trực thuộc Trung ương; các chuyên gia kinh tế, các
nhà khoa học đến từ Viện Khoa học xã hội Việt Nam và
một số Viện nghiên cứu, Trường đại học; đại diện một
số tổ chức quốc tế như Chương trình phát triển Liên
Hiệp Quốc (UNDP), Dự án STAR Việt Nam, Cơ quan
phát triển của Vương quốc Anh tại Việt Nam và các cơ
quan thông tấn, báo chí.
5
Hội thảo đã phân tích, làm rõ thực trạng đầu tư
công của Việt Nam1, xác định những thành tựu cũng
như hạn chế yếu kém và nguyên nhân, từ đó đề xuất
các định hướng tái cơ cấu đầu tư công trong giai đoạn
phát triển sắp tới theo những vấn đề đặt ra ở trên cũng
như chính sách và giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư
công. Báo cáo về kết quả Hội thảo đã được Ủy ban
Kinh tế gửi tới các cơ quan của Đảng, Quốc hội và
Chính phủ cũng như các cơ quan, tổ chức hữu quan.
Dưới đây là một số kiến nghị chính được tổng hợp từ
24 bài tham luận và trên 30 ý kiến trao đổi, thảo luận
trực tiếp tại Hội thảo. Các kiến nghị chi tiết được tập
hợp đầy đủ trong Kỷ yếu của Hội thảo.
Kiến nghị 1: Trong quá trình chuyển đổi mô
hình tăng trưởng cần giảm dần tỷ trọng đầu tư công
trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội, nâng cao hiệu
quả đầu tư công cũng như tạo cơ hội bình đẳng cho
các nguồn vốn khác của xã hội.
Trong nhiều năm qua, Việt Nam đã theo đuổi mô
hình tăng trưởng chủ yếu dựa vào tăng vốn đầu tư.
Tổng đầu tư toàn xã hội đã liên tục tăng và duy trì ở
mức cao. Tỷ lệ vốn/GDP đã tăng từ 35,4% năm 2001
lên 41.9% năm 2010, bình quân cho cả giai đoạn 2001-
1
Tại hội thảo, đầu tư công được hiểu là đầu tư bằng nguồn vốn nhà nước theo quy
định của pháp luật hiện hành, bao gồm vốn ngân sách nhà nước, vốn tín dụng do Nhà
nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn đầu tư phát triển của
doanh nghiệp nhà nước và các vốn khác do Nhà nước quản lý.
6
2010 là xấp xỉ 41%, so với 30,7% trong giai đoạn 1991-
2000, thuộc loại cao nhất khu vực Đông Á và Đông
Nam Á2. Tuy nhiên, xét về cơ cấu thì khu vực kinh tế
nhà nước vẫn chiếm tỷ lệ lớn nhất trong tổng đầu tư
toàn xã hội mặc dù tỷ trọng của khu vực này đã giảm từ
59,1% năm 2000 xuống còn 46,2% năm 20103 (Hình
1), theo đó, việc giảm sút không phải do Nhà nước hạn
chế bớt đầu tư công, mà do các khu vực kinh tế khác có
tốc độ tăng cao hơn.
Mặc dù đầu tư công trong thập niên qua đã làm
thay đổi đáng kể kết cấu hạ tầng kỹ thuật, thúc đẩy tăng
trưởng kinh tế, góp phần nâng cao chất lượng đời sống
người dân, song đánh giá hiệu quả của đầu tư công cần
xem xét mối tương quan giữa lượng vốn đã bỏ ra và kết
quả đạt được. Thước đo hiệu quả vốn đầu tư thường
được dùng phổ biến hiện nay là hệ số sử dụng vốn
(Incremental Capital Output Ratio – ICOR). Bảng 3 cho
thấy ICOR của Việt Nam cao, hay nói cách khác, hiệu
quả đầu tư của Việt Nam giai đoạn 2000-2007 là tương
đối thấp. Trong khi đó, ICOR ở các nước trong giai
2
Năm 2007, tỷ lệ vốn đầu tư/GDP của Việt Nam chỉ thấp hơn so với Trung Quốc
(44,2%), nhưng cao hơn nhiều so với Hàn Quốc (29,4%), Thái Lan (26,8%),
Indonesia (24,9%), Malaysia (21,9%) và Philippines (15,3%). Qua các năm, tỷ trọng
này đều có xu hướng giảm ở hầu hết các nước, trong khi ở Việt Nam lại tăng mạnh và
luôn duy trì ở mức cao.
Về số tuyệt đối, nếu tính theo giá so sánh 1994, tổng vốn đầu tư xã hội đã tăng từ 115
nghìn tỷ đồng năm 2000 lên 371 nghìn tỷ đồng năm 2009, bình quân mỗi năm tăng
13,9%. Riêng năm 2010, vốn đầu tư xã hội đã tăng 17.1% so với năm 2009.
3 Ước thực hiện trích từ phụ lục kèm theo Báo cáo của Chính phủ tại kỳ họp thứ 8 của
Quốc hội khóa XII.
7
đoạn phát triển tương đương với Việt Nam hiện nay
thấp hơn nhiều (Đài Loan 2,7 (1981-1990), Hàn Quốc
3,2 (1981-1990), Nhật Bản 3,2 (1961-1970), Trung
Quốc 4,1 (1991-2003).
Hiệu quả đầu tư của nền kinh tế chưa cao có
nguyên nhân quan trọng là do đầu tư của khu vực nhà
nước không đạt được hiệu quả kinh tế cao như đầu tư
từ khu vực tư nhân vì mục đích của đầu tư công không
hoàn toàn hướng tới mục tiêu lợi nhuận và hiệu quả
kinh tế. Tuy nhiên điều này không thể biện minh cho
việc đầu tư kém hiệu quả của khu vực nhà nước. Dù
đầu tư để phát triển hạ tầng, phát triển vùng kinh tế -
xã hội khó khăn, hay thực hiện các nhiệm vụ xã hội
khác thì cũng cần tính đến hiệu quả kinh tế vì đó là tiêu
chí đầu tiên và quan trọng nhất để quyết định đầu tư.
Hơn nữa, trong 10 năm qua, mặc dù tỷ trọng đầu tư vào
các ngành không thay đổi nhiều, nhưng ICOR của khu
vực nhà nước tăng lên nhanh chóng, thể hiện chất
lượng đầu tư thấp và liên tục giảm dần. Ngoài ra, hiệu
quả đầu tư công thấp còn do việc đầu tư thiếu quy
hoạch, dàn trải và phân tán; vốn được phân bổ vào quá
nhiều dự án nên các dự án thường thiếu vốn và kéo dài
tiến độ, làm tăng chi phí đầu tư, gây lãng phí, tạo kẽ hở
cho tình trạng tham nhũng; quản lý và giám sát đầu tư
còn yếu kém làm thất thoát vốn đầu tư và chưa bảo đảm
chất lượng công trình như dự kiến; phân cấp quyết định
8
và sử dụng vốn đầu tư chưa đi kèm với giám sát, kiểm
soát chất lượng và hiệu quả đầu tư v.v...
Vì vậy, trong giai đoạn phát triển mới của nền kinh
tế bên cạnh việc nhanh chóng chuyển đổi mô hình kinh
tế chủ yếu dựa vào tăng vốn đầu tư sang mô hình phát
triển theo chiều sâu, hướng đến năng suất và phát triển
bền vững bằng cách phân bổ lại nguồn lực của nền kinh
tế, trong đó, cần tạo đột phá trong việc tái cơ cấu đầu tư
công theo hướng giảm dần tỷ trọng đầu tư công trong
tổng vốn đầu tư toàn xã hội, đồng thời tăng cường
mạnh mẽ hiệu quả và chất lượng của đầu tư công.
Ngoài ra, cần tạo cơ hội bình đẳng cho các nguồn
đầu tư khác của xã hội, bằng cách chủ động xây dựng
và công bố danh mục dự án cụ thể để huy động các
nguồn lực trong xã hội phục vụ mục tiêu đầu tư phát
triển theo các hình thức BOT, BT, PPP; tạo ra các cơ
chế để huy động tối đa các nguồn vốn xã hội, giảm dần
sự phụ thuộc, trông chờ vào ngân sách; khuyến khích
các doanh nghiệp tư nhân tham gia đấu thầu thực hiện
các dự án có vốn NSNN, kể cả từ nguồn ODA.
Kiến nghị 2: Vai trò của đầu tư công trong nền
kinh tế cần được thay đổi theo hướng giảm bớt chức
năng “đầu tư để kinh doanh”, tăng cường chức
năng “phúc lợi” của đầu tư công.
Trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội
chủ nghĩa, vai trò “chủ đạo” của Kinh tế Nhà nước
9
không đồng nghĩa với việc Nhà nước phải đầu tư với
khối lượng lớn vào cả những ngành, lĩnh vực mà các
thành phần kinh tế khác có thể làm được mà Nhà nước
chỉ tập trung đầu tư công vào một số ít ngành trọng
điểm, có tính đột phá và lan tỏa mạnh, đồng thời thể
hiện vai trò “bà đỡ” và can thiệp cần thiết khi có thất
bại thị trường.
Tuy nhiên trong thời gian qua, cơ cấu đầu tư công
trong các ngành chưa thể hiện rõ được vai trò “bà đỡ”
cho nền kinh tế. Trong giai đoạn 2000-2009, đầu tư
cho lĩnh vực kinh tế luôn chiếm trên 73% vốn đầu tư
của Nhà nước, đầu tư vào các ngành thuộc lĩnh vực xã
hội liên quan trực tiếp đến sự phát triển của con người
(khoa học, giáo dục và đào tạo, y tế và cứu trợ xã hội,
văn hóa, thể thao, phục vụ cá nhân và cộng đồng) còn
rất khiêm tốn, giảm từ 17,6% năm 2000 xuống còn
15,2% năm 2009, trong đó đầu tư cho khoa học, giáo
dục và đào tạo giảm tỷ trọng từ 8,5% năm 2000 xuống
còn 5,1% năm 2009; y tế và cứu trợ xã hội từ 2,4%
những năm 2000-2003 lên 3,2-3,9% những năm 2004-
2008 và giảm còn 2,8% năm 2009; đầu tư cho lĩnh vực
quản lý nhà nước những năm gần đây chiếm khoảng
8%. (Bảng 4 và Hình 2). Như vậy, đầu tư công vẫn chủ
yếu tập trung vào một số ngành mà khu vực tư nhân có
khả năng và sẵn sàng đầu tư, trong khi đầu tư vào phát
triển nguồn lực con người còn chưa được chú trọng và
chưa tương xứng với bối cảnh phát triển như vũ bão của
10
khoa học - công nghệ và nền kinh tế tri thức. Ngoài ra,
Hình 3 cũng cho thấy cơ cấu đầu tư công theo các
ngành hầu như không có biến động lớn trong suốt một
thập niên cũng cho thấy rằng chúng ta vẫn chưa sử
dụng đầu tư công như một công cụ phục vụ mục tiêu
chuyển dịch cơ cấu kinh tế trong dài hạn và điều tiết sự
phát triển xã hội.
Nhìn sâu hơn vào cơ cấu đầu tư công trong các
ngành công nghiệp có thể thấy đầu tư vào các ngành
công nghệ cao, các ngành có khả năng dẫn dắt chuyển
đối cơ cấu kinh tế theo hướng hiện đại hóa còn chưa đáp
ứng được yêu cầu đặt ra4, thậm chí đi ngược lại những
nguyên tắc cơ bản của đầu tư công là Nhà nước chỉ tạo
lập những nền tảng cho tăng trưởng và phát triển, tập
trung đầu tư vào các lĩnh vực mà cơ chế thị trường
không hoạt động hoặc hoạt động không hiệu quả.
Vì vậy, để thực hiện đúng vai trò của đầu tư công,
cần thay đổi tư duy về mục tiêu của đầu tư công theo
hướng giảm bớt chức năng “đầu tư để kinh doanh”, tăng
cường chức năng “phúc lợi” của đầu tư công. Không đầu
tư vào các ngành mà khu vực tư nhân có thể đảm nhiệm,
chuyển trọng tâm ra ngoài lĩnh vực kinh tế nhất là kinh
4
Các ngành công nghiệp chế tạo máy móc, thiết bị, dụng cụ y tế, cơ khí chính xác,
thiết bị quang học, hóa chất đều có tốc độ tăng thấp hơn mức bình quân toàn ngành
công nghiệp thuộc khu vực nhà nước. Thậm chí, tỷ trọng trong các ngành chế tạo
dụng cụ y tế, cơ khí chính xác, thiết bị quang học giảm đi và hầu như không còn trong
khu vực nhà nước. Trong khi đó, công nghiệp khai thác mỏ lại tăng nhanh hơn mức
bình quân chung và chiếm tỷ trọng ngày càng lớn hơn (Bảng 5).
11
doanh, để tập trung phát triển kết cấu hạ tầng cũng như
những nền tảng khác cho sự phát triển nói chung.Cụ thể
là tăng cường đầu tư công cho phát triển cơ sở hạ tầng
(giao thông, điện); đầu tư hoặc hỗ trợ một số ngành,
lĩnh vực, dự án trọng điểm, mũi nhọn có tác động lan tỏa
về mặt công nghệ; đầu tư phát triển và ứng dụng khoa
học công nghệ gắn với sản xuất; đầu tư cho giáo dục đào
tạo, y tế và phúc lợi xã hội để phát triển nguồn nhân lực
có trình độ kỹ thuật cao; nâng cao năng lực quản lý và
hiện đại hóa quản lý nhà nước, bảo đảm an sinh xã hội.
Kiến nghị 3: Kiểm soát chặt chẽ đầu tư công là
biện pháp quan trọng giúp giảm thâm hụt ngân
sách, tạo điều kiện cho ổn định kinh tế vĩ mô và tạo
nền tảng vững chắc cho tăng trưởng bền vững trong
trung và dài hạn.
Hiện nay, chi cho đầu tư phát triển ở nước ta vẫn
ở mức cao5. Nếu tính đầy đủ các hạng mục của đầu tư
công (bao gồm ngân sách, vốn tín dụng của Nhà nước,
trái phiếu chính phủ và đầu tư của các DNNN), thì tỷ lệ
vốn đầu tư của Nhà nước so với GDP năm 2000 là
20,2% và năm 2009 là 17,3% (Bảng 7). Có thể nói,
Chính phủ Việt Nam là nhà đầu tư lớn nhất (tính theo
5
Khoảng 1/3 ngân sách hàng năm là chi cho đầu tư phát triển (Bảng 6). Năm 2007
vốn đầu tư từ ngân sách chiếm đến 9,8% GDP, trong khi ở Inđônêxia là 1,6%,
Malaixia 5,8%, Philipines 1,8% (số liệu 2000), Thái Lan 3,2% (số liệu 2004), Hàn
Quốc 3,7%, Trung Quốc 3,5% (số liệu 2003).
12
% GDP) so với chính phủ các nước trong khu vực Đông
Á và Đông Nam Á.
Do đầu tư từ ngân sách trên thực tế luôn cao hơn
nhiều so với kế hoạch và chiếm tỷ trọng lớn trong ngân
sách nên đầu tư công là một trong những nguyên nhân
chính khiến bội chi ngân sách luôn ở mức cao trong
nhiều năm qua. Ví dụ, năm 2010, vốn đầu tư từ ngân
sách dự kiến là 125,5 ngàn tỷ đổng, thì thực tế đã lên
tới hơn 180 ngàn tỷ đồng, cao hơn 55,5 ngàn tỷ
(44,2%) so với dự kiến, tương đương 2,7 tỷ đô la
(khoảng 2,7% GDP năm 2010). Nếu đầu tư được thực
hiện theo đúng kế hoạch, bội chi ngân sách năm 2010
có thể chỉ khoảng 3,5%. Ngoài ra, nếu tính cả đầu tư từ
nguồn trái phiếu chính phủ thì bội chi ngân sách lên
đến 9,45%, thuộc loại cao nhất trong khu vực (Hình 4).
Để bù đắp cho những khoản chi tiêu công không
ngừng tăng lên, chúng ta đang thực hiện chính sách tài
khóa liên tục tăng thu, từ 20,5% GDP năm 2000 lên
khoảng 28% trong giai đoạn 2006-2010 và tốc độ tăng
thu ngân sách luôn cao hơn tốc độ tăng trưởng GDP.
Nhà nước đang thu về ngày càng nhiều hơn phần của
cải tăng lên của xã hội mà đáng lẽ kinh tế dân doanh có
thể dùng để tích lũy và đầu tư. Tỷ lệ huy động từ GDP
cho ngân sách nhà nước của Việt Nam đang đứng ở
mức cao nhất trong khu vực (Bảng 8).
13
Sự mất cân đối tiết kiệm - đầu tư trong khu vực
công, hay thâm hụt ngân sách, đã và đang là nguyên
nhân trực tiếp khiến chênh lệch tiết kiệm - đầu tư của
nền kinh tế ngày càng gia tăng dẫn tới hệ quả là: (i)
thâm hụt tài khoản vãng lai và nợ quốc gia tăng cao; (ii)
lãi suất luôn bị giữ ở mức cao gây khó khăn cho tăng
trưởng và tích tụ rủi ro tài chính, đặc biệt là trong hệ
thống ngân hàng; (iii) thâm hụt ngân sách dai dẳng
khiến lạm phát tăng cao trong nhiều năm; (iv) thâm hụt
ngân sách và lãi suất cao thu hẹp dư địa của cả công cụ
tài khóa và tiền tệ trong điều hành kinh tế vĩ mô, khiến
chính sách kinh tế vĩ mô khó phản ứng trước những cú
sốc tới nền kinh tế, hoặc nếu có thì phải chấp nhận chi
phí cao.
Như vậy, khi tỷ trọng đầu tư công trong ngân sách ở
mức cao sẽ làm suy yếu những nền tảng vĩ mô của nền
kinh tế, giảm dư địa điều hành của Chính phủ trong quản
lý kinh tế vĩ mô khiến nền kinh tế rơi vào tình trạng dễ bị
tổn thương trước các cú sốc bất lợi từ bên ngoài. Vì vậy,
kiểm soát vốn đầu tư công và nâng cao kỷ luật tài khóa có
ý nghĩa quan trọng trong ổn định kinh tế vĩ mô và tạo nền
tảng vững chắc cho tăng trưởng bền vững trong trung và
dài hạn. Các kiến nghị cụ thể là:
Giảm tỷ lệ huy động từ GDP vào ngân sách nhà
nước, qua đó tạo môi trường thuận lợi hơn cho
khu vực tư nhân có tích lũy nhiều hơn để đầu
14
tư phát triển. Các khoản vượt thu ngân sách so
với dự toán phải đưa vào dự phòng.
Giảm bội chi ngân sách, nghiêm túc thực hiện
chi ngân sách theo đúng dự toán và không tự ý
tăng chi cao hơn dự toán đã được Quốc hội phê
duyệt.
Điều chỉnh cơ cấu chi NSNN theo hướng giảm
chi NSNN/GDP thông qua giảm chi cho đầu tư
phát triển bên cạnh việc bảo đảm tăng chi
thường xuyên và chi trả nợ/tổng chi NSNN.
Nghiên cứu xây dựng hệ thống các tiêu chí xác
định thứ tự ưu tiên để bảo đảm chi đầu tư công
được giới hạn trong khả năng nguồn lực và
thống nhất với các ưu tiên chính sách của
Chính phủ trong trung và dài hạn.
Từng bước tăng tính tự chủ trong các hoạt động
của Ngân hàng Nhà nước, loại bỏ việc tài trợ cho
thâm hụt ngân sách, để ổn định kinh tế vĩ mô.
Kiến nghị 4: Nâng cao chất lượng và sử dụng
vốn có hiệu quả đối với hoạt động đầu tư công từ
nguồn trái phiếu chính phủ cần được coi là biện
pháp then chốt trong tái cơ cấu đầu tư công.
Chủ trương tăng vốn cho đầu tư công từ nguồn
trái phiếu chính phủ (TPCP) từ năm 2003 đến nay là
một quyết định đúng đắn và có đóng góp quan trọng
15
cho việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống cơ sở hạ tầng
của nền kinh tế. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện,
việc phân bổ vốn TPCP cho các dự án đầu tư công đã
xuất hiện nhiều tồn tại và bất cập, cụ thể như sau:
Thứ nhất, nguồn vốn TPCP thực chất là nguồn
vốn vay, ngân sách phải trả, nhưng lại để ngoài cân đối
NSNN và phân bổ một cách độc lập với phân bổ dự
toán chi NSNN; dẫn đến tình trạng chồng chéo trong
quản lý các nguồn vốn đầu tư phát triển.
Thứ hai, nhiều dự án đầu tư chưa hiệu quả có
nguyên nhân ngay từ khâu quy hoạch thiếu tầm nhìn
dài hạn và thường xuyên thay đổi. Bản thân công tác
khảo sát, lập, thẩm định, xây dựng các dự án sử dụng
vốn TPCP còn hạn chế, chưa tính toán chính xác tổng
dự toán, thời gian triển khai và hoàn thành nên
thường xuyên phải điều chỉnh mục tiêu, quy mô, tiêu
chuẩn kỹ thuật.
Thứ ba, việc điều hành, phân bổ và sử dụng nguồn
vốn giữa các cấp còn nhiều hạn chế. Hiện nay các địa
phương đã được phân cấp rộng hơn, quyết định đầu tư,
tổng vốn đầu tư; Trung ương tổng hợp và bố trí vốn cho
các địa phương. Cách phân bổ này chưa đạt được tiêu
chí ưu tiên cho các địa phương, vùng miền khó khăn,
hay cho các dự án đặc biệt cấp bách. Vì vậy, nhiều dự
án chưa thực sự cấp bách vẫn được bố trí vốn trong khi
một số công trình cấp thiết, cần triển khai nhanh đưa
16
vào sử dụng để phát huy hiệu quả lại bố trí vốn nhỏ
giọt, ảnh hưởng đến tiến độ thi công.
Thứ tư, tổng nguồn vốn TPCP tăng cao đã ảnh
hưởng lớn đến khả năng cân đối ngân sách và khả năng
vay và trả nợ trong trung hạn. Một số lý do dẫn tới hiện
tượng trên là: (i) Chính phủ liên tục bổ sung các mục
tiêu sử dụng TPCP, nhất là trong giai đoạn 2008-2009
để thực hiện gói kích thích kinh tế; ( ii) cơ chế phân bổ
nguồn vốn TPCP chưa hợp lý khi Chính phủ bố trí vốn
và các Bộ, ngành, địa phương quyết định tổng mức đầu
tư, dẫn đến hiện tượng các địa phương thường trình bổ
sung danh mục hoặc bố trí vốn đầu tư dàn trải, thiếu
tập trung làm cho nhu cầu vốn tăng vọt và Chính phủ
luôn trong thế bị động khi phải đáp ứng đủ vốn; (iii)
trong quá trình thực hiện dự án nảy sinh nhiều vấn đề
như trượt giá nguyên vật liệu, tăng giá nhân công, đền
bù giải phóng mặt bằng, thời gian thi công kéo dài, điều
chỉnh quy mô dự án6 v.v...
Thứ năm, do nhu cầu vốn TPCP tăng cao nên việc
phát hành TPCP không có sự phối hợp chặt chẽ với
chính sách tiền tệ để thực hiện mục tiêu hạ mặt bằng
lãi suất. Trong năm 2010, lãi suất TPCP ở một số thời
điểm cao hơn lãi suất huy động của các tổ chức tín
6 Tổng mức đầu tư ban đầu của các công trình, dự án đầu tư từ TPCP giai đoạn 2003 -
2010 là 246.447 tỷ đồng, nhưng hiện nay qua tổng hợp của Bộ Kế hoạch và Đầu tư,
tổng mức đầu tư điều chỉnh đã lên đến 558.654 tỷ đồng (Báo cáo số 6082/BC-BKH
ngày 31/8/2010 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư ).
17
dụng gây khó khăn cho việc huy động vốn của các
TCTD và tạo sức ép tăng lãi suất. Ngoài ra, đối tượng
mua TPCP chủ yếu là các NHTM, sau đó lại dùng
chính trái phiếu này để chiết khấu tại NHNN làm cho
cung tín dụng tuy tăng mạnh nhưng chỉ chạy lòng vòng
giữa NHTM và NHNN mà không đi vào sản xuất kinh
doanh và không giúp hạ nhiệt lãi suất trên thị trường.
Trước những bất cập nói trên, để có thể tái cơ cấu
đầu tư công và nâng cao chất lượng đầu tư công thông
qua nguồn vốn TPCP cần thực hiện một số kiến nghị
cụ thể như sau:
Đưa vốn TPCP vào cân đối NSNN để phản ánh
đầy đủ và chính xác thu chi, đôǹ g thời giúp
kiểm soát chặt chẽ nợ công và giữ vững an ninh
tài chính quốc gia.
Lập lại trật tự trong đầu tư từ nguồn TPCP,
đồng thời tăng cường kiểm tra, thanh tra quá
trình quản lý và sử dụng vốn TPCP. Kiên quyết
không duyệt chi các dự án không chứng minh
được hiệu quả, thời gian thực hiện kéo dài, gây
thất thoát lãng phí ở các địa phương. Không bổ
sung danh mục mới, không bổ sung quy mô,
mục tiêu dự án trừ trường hợp việc điều chỉnh
tổng mức đầu tư là do thay đổi cać quy định
của pháp luật về định mức, đơn giá nhân công,
nguyên nhiên vật liệu.
18
Do TPCP chưa được đa dạng hóa về kỳ hạn, thị
trường thứ cấp chưa phát triển, thời điểm phát
hành và đáo hạn chưa được chuẩn hóa nên
chưa hình thành đường cong lãi suất chuẩn
trên thị trường và kỳ vọng của thị trường về
biến động lãi suất trong tương lai chưa được
định hình. Do đó, chính sách tiền tệ và chính
sách tài khóa cần được phối hợp chặt chẽ hơn
để khắc phục hạn chế trên7.
Kiến nghị 5: Cải cách việc thiết kế và nâng cao
hiệu quả thực hiện các chương trình mục tiêu quốc
gia (CTMTQG) và các chương trình mục tiêu khác
cũng là một giải pháp quan trọng trong tái cơ cấu và
nâng cao hiệu quả đầu tư công.
Một trong năm nguồn chủ yếu của đầu tư công là
đầu tư theo các chương trình hỗ trợ có mục tiêu, bao
gồm CTMTQG và các chương trình mục tiêu khác. Vốn
NSNN cho những chương trình này được phân bổ theo
dự toán hằng năm nhưng về chủ trương được quyết
định cho thời kỳ dài hơn 1 năm, thường từ 3 đến 5
năm. Trong thời kỳ 2001-2005 có 6 CTMTQG và tăng
lên 11 CTMTQG trong giai đoạn 2006-2010, và đến
năm 2011 có 15 CTMTQG. Nếu tính cả các chương
7 Bộ Tài chính cần trao đổi thông tin kịp thời liên quan đến dự kiến các khoản thu chi
ngân sách và kế hoạch phát hành TPCP hàng quý và hàng năm để làm cơ sở cho việc
điều hành CSTT và ổn định thanh khoản của hệ thống TCTD.
19
trình và các hỗ trợ có mục tiêu khác thì các chương
trình này lên tới con số 40. Một số CTMTQG như
Chương trình giảm nghèo, Chương trình nước sạch và
vệ sinh môi trường nông thôn, Chương trình giáo dục
đào tạo giai đoạn II, Chương trình về việc làm v.v… đã
giúp cải thiện đáng kể đời sống của người dân, góp
phần xóa đói giảm nghèo và đảm bảo an sinh xã hội.
Nội dung hỗ trợ của các CTMTQG là khá toàn diện như
hỗ trợ sản xuất nông nghiệp, giáo dục, tiếp cận các dịch
vụ cơ bản (nước, điện, dịch vụ pháp lý), nhà ở, y tế,
tăng cường năng lực, trợ cấp, hay hỗ trợ người dân tộc.
Tuy nhiên, việc thực hiện các CTMTQT và các
chương trình mục tiêu khác thời gian qua đã bộc lộ một
số nhược điểm như sau:
Có sự chồng chéo về nội dung hỗ trợ và mục
tiêu thực hiện giữa các chương trình ở các mức
độ khác nhau. Sự đầu tư chồng chéo, dàn trải
và thiếu phối hợp đã gây lãng phí lớn và hiệu
quả mang lại không cao như mong muốn.
Trong tổng vốn đầu tư cho các chương trình có
một phần không nhỏ là dành cho đầu tư xây
dựng cơ bản. Tuy nhiên, do số lượng chương
trình lớn và kinh phí lại nằm ngoài cân đối
ngân sách dài hạn nên không thể phân loại và
thống kê chính xác tổng số vốn đầu tư. Do đó,
việc quản lý trở nên phức tạp hơn và tạo không
20
gian cho những quyết định mang tính chủ
quan, không theo các quy tắc và tiêu chí về chi
tiêu ngân sách nhà nước.
Về đối tượng thụ hưởng, theo nguyên tắc khi
người hưởng lợi đã được hỗ trợ từ một dự án sẽ
không được nhận hỗ trợ từ dự án khác. Tuy
nhiên, hiện nay tiêu chí hưởng lợi là do các cơ
quan trung ương thiết kế và có hiện tượng một
tiêu chí nhưng cách tiếp cận lựa chọn người
hưởng lợi đa dạng khiến ở một số nơi đối tượng
thụ hưởng chồng chéo, trong khi ở những nơi
khác một số nhóm và cá nhân nghèo lại bị loại
trừ. Ngoài ra, hệ thống lựa chọn người hưởng
lợi chưa tính đến nhu cầu của người nghèo nên
dẫn đến hiện tượng chương trình hỗ trợ những
nội dung mà đối tượng thụ hưởng chưa thực sự
cần thiết.
Vì vậy, để đầu tư công thuộc các CTMTQG và các
chương trình mục tiêu khác có hiệu quả cao hơn, mang
lại lợi ích lớn nhất về mặt kinh tế và xã hội cần phải rà
soát lại và điều chỉnh mục tiêu của từng chương trình
theo hướng cụ thể hóa các mục tiêu, thu hẹp và tránh
trùng lặp, dàn trải. Một số chương trình có hiệu quả
không cao, mục tiêu chưa rõ ràng và còn chồng chéo,
trùng lặp về nội dung thì câǹ lựa chọn để lồng ghép với
các chương trình khác. Kỷ luật tài chính cần được thực
nghiêm túc hơn để nguồn vốn sử dụng thực sự có hiệu
21
quả. Ngoài ra, cần rà soát lại các tiêu chí lựa chọn đối
tượng hưởng lợi của các chương trình có tính đến đặc
thù thực tế của các địa phương và nhu cầu của người
hưởng lợi.
Kiến nghị 6: Ưu tiên đầu tư công cho các dự án
cơ sở hạ tầng theo quy hoạch phát triển (cả về
không gian và thời gian của quốc gia, vùng, tỉnh) và
được phê duyệt dựa trên bộ tiêu chí đánh giá hiệu
quả kinh tế - xã hội - môi trường.
Hệ thống cơ sở hạ tầng (CSHT) hiện đại có vai trò
rất quan trọng đối với sự phát triển của nền kinh tế, vì
thế hầu hết các quốc gia phát triển ngay từ đầu đã ưu
tiên xây dựng CSHT trong thời gian từ 20-30 năm, tạo
tiền đề cho sự bứt phá phát triển ở giai đoạn sau. Trong
khi đó, CSHT lại là một trong những nút thắt, điểm
nghẽn cơ bản của nền kinh tế Việt Nam hiện nay8. Số
lượng và chất lượng CSHT hiện chưa đáp ứng yêu cầu
nên nguồn vốn để đầu tư phát triển CSHT là rất lớn,
8
Theo Giám đốc Dự án Sáng kiến Cạnh Tranh Việt Nam (VNCI) của Cơ quan Phát
triển Quốc Tế Hoa Kỳ (USAID), Chỉ số cạnh tranh toàn cầu (GCI) giai đoạn 2009-2010
của Việt Nam đứng thứ 75, tụt 5 bậc so với 2008-2009, trong đó, trụ cột thứ 2 trong 12
trụ cột làm nên chỉ số GCI là chỉ số CSHT chỉ đứng vị trí 94, với 3 điểm trong tổng số 7
điểm. Trong khi đó, một số quốc gia trong khu vực như Malaysia, Thái Lan hay Trung
Quốc có chỉ số CSHT đều cao hơn Việt Nam (từ 4,3-5 điểm). Kết quả khảo sát cũng cho
thấy, quãng đường từ nhà máy vào trung tâm của một tỉnh, thành phố trung bình bị
phong tỏa bởi lũ lụt, lở đất khoảng 8,7 ngày/năm, 71% doanh nghiệp cho biết sản phẩm
của mình bị hư hại bởi chất lượng đường xấu, gây tổn thất khoảng 2.300 USD/doanh
nghiệp và trung bình trong 1 tháng doanh nghiệp bị cắt điện khoảng 29,27 tiếng và dịch
vụ điện thoại và mạng ngoài vùng phủ sóng khoảng 8,23 tiếng.
22
vượt ra ngoài khả năng của NSNN9. Hơn nữa, CSHT lại
rất đa dạng, thường đòi hỏi vốn đầu tư lớn trong thời
gian dài, trong khi không phải dự án nào cũng có khả
năng hoàn vốn hay có thể đánh giá được hiệu quả kinh
tế10. Thêm vào đó, đầu tư xây dựng CSHT còn liên
quan đến phân cấp NSNN giữa trung ương và địa
phương, cũng như phân chia trách nhiệm giữa quản lý
vốn đầu tư và quản lý vốn duy tu bảo dưỡng CSHT.
Vì vậy, cần ưu tiên đầu tư công cho CSHT theo
một số định hướng cụ thể như sau:
Cần lập tổ tư vấn liên ngành nghiên cứu xác định
quan điểm phát triển CSHT trong 20 năm và tầm
nhìn 30 năm, với sự hợp tác và hỗ trợ của các cơ
quan tư vấn quy hoạch hàng đầu thế giới.
Xây dựng bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả kinh tế
- xã hội - môi trường của mỗi loại dự án CSHT
làm căn cứ để phê duyệt các dự án và sắp xếp
trật tự ưu tiên đầu tư. Đồng thời, các dự án
được phê duyệt phải nằm trong quy hoạch
không gian và thời gian phát triển CSHT của
quốc gia và địa phương. Đây là một công cụ
9
Eurocham ước tính Việt Nam cần khoảng 70-80 tỷ USD đầu tư cho đường bộ,
đường sắt và CSHT cảng biển trong 5-10 năm tới. Con số này có thể lên tới mức 120
tỷ USD nếu bao gồm cả hạ tầng về năng lượng.
10
Hiệu quả xã hội lại thường được dùng để biện minh cho những CSHT không thể
làm rõ có hiệu quả kinh tế hay không, song lại khiến cho tiêu chí đánh giá hiệu quả
kinh tế - xã hội của đầu tư CSHT thêm mù mờ, theo đó, vừa gây khó khăn cho việc
huy động vốn cho CSHT, vừa khó kiểm tra giám sát hiệu quả của việc sử dụng những
đồng vốn đã huy động được đó.
23
quan trọng để từng bước khắc phục căn bệnh
đầu tư dàn trải, kéo dài gây lãng phí lớn.
Nhà nước giữ vai trò chủ đạo trên phương diện
xây dựng quy hoạch phát triển, giải phóng mặt
bằng, đầu tư xây dựng công trình nhưng sau đó
có thể nhượng lại cho tư nhân quản lý khai thác
để thu hồi vốn đầu tư các công trình khác.
Cần phân bổ hiệu quả các nguồn vốn cho từng
loại CSHT, cụ thể:
- Vốn từ NSNN vẫn sẽ là nguồn chủ yếu cho
CSHT trong ít nhất 5-10 năm tới. Tuy nhiên, cần giảm
tỷ trọng đầu tư từ NSNN mặc dù số tuyệt đối chi từ
NSNN cho CSHT vẫn có thể tăng, và chỉ dành cho các
dự án có ý nghĩa chiến lược song chậm thu hồi vốn,
không có lợi nhuận hoặc lợi nhuận không đáng kể. Còn
đối với vốn ODA và nguồn vốn TPCP11, do được quản lý
theo dự án nên cần giải quyết được 2 vấn đề cơ bản là
lựa chọn dự án hiệu quả và bảo đảm nguồn trả nợ12.
11
Theo Bộ KH&ĐT, để hoàn thành các dự án đã có trong danh mục đầu tư bằng
TPCP, trong 5 năm 2011-2015 cần huy động khoảng 315 nghìn tỷ đồng TPCP, bình
quân 63 nghìn tỷ đồng/năm, cao hơn tổng số vốn TPCP kế hoạch năm 2010 khoảng 7
nghìn tỷ đồng. Tuy nhiên, xuất phát từ yêu cầu phát triển bền vững, tăng cường quản
lý nợ và dư nợ của Chính phủ và nợ công không vượt ngưỡng cho phép bảo đảm an
ninh tài chính quốc gia, dự kiến huy động TPCP trong 5 năm 2011-2015 giảm chỉ còn
khoảng 225 nghìn tỷ đồng; trong đó, năm 2011 là 45 nghìn tỷ đồng (giảm 11 nghìn tỷ
đồng so với năm 2010). Dự kiến tổng số vốn TPCP này mới chỉ đáp ứng được khoảng
70% số vốn còn thiếu để hoàn thành các dự án đã có trong danh mục hiện nay.
12 Có thể từ nguồn thu khai thác sử dụng CSHT và nguồn chi trả nợ từ NSNN, trong
đó nguồn thu thứ nhất cần được nâng lên, do nợ công của Việt Nam đã lên tới khoảng
56,7% GDP năm 2010 và nợ nước ngoài lên tới gần 40% GDP.
24
- Không phân bổ vốn đầu tư nhà nước vào các
ngành mà tư nhân trong nước có thể đầu tư như dịch
vụ thương mại, nhà hàng, khách sạn v.v… Đầu tư tư
nhân nên được khuyến khích vào những dự án CSHT
có lợi nhuận thông qua việc cho phép khai thác sử dụng
CSHT hay các công trình gắn với CSHT.
- Kết hợp với nguồn vốn ngoài Nhà nước khi nhu
cầu tài chính vượt khả năng đầu tư của NSNN, song
phải bảo đảm an ninh tài chính quốc gia, bảo đảm khả
năng trả nợ và cân đối được lợi ích giữa các bên tham
gia thông qua hình thức PPP13 bên cạnh các phương
pháp truyền thống khác như BT, BOT v.v…
Kiến nghị 7: Tăng cường đầu tư công vào nông
nghiệp và phát triển nông thôn, tập trung hơn vào
phát triển giao thông, giáo dục, đào tạo và khoa học
công nghệ trong khu vực nông nghiệp, vì đây là nền
tảng cho sự phát triển bền vững của nền kinh tế.
Trong 10 năm qua, mặc dù nông - lâm nghiệp và
thủy sản (NLTS) là lĩnh vực sản xuất kinh doanh của
13 PPP là một dạng hợp đồng giữa đại diện nhà nước và tư nhân, theo đó, bên tư nhân
cung cấp dịch vụ công hoặc dự án đồng thời chấp nhận rủi ro tài chính, kỹ thuật và
vận hành của dự án. Trong một số mô hình PPP, người sử dụng dịch vụ phải thanh
toán chi phí chứ không phải là người nộp thuế. Trong một số mô hình PPP khác thì tư
nhân thực hiện dự án theo hợp đồng song nhà nước phải trả toàn bộ hay một phần chi
phí dự án. Đối với những dự án CSHT, Chính phủ có thể tài trợ vốn dưới dạng trợ cấp
một lần đủ để hấp dẫn các nhà đầu tư tư nhân. Chính phủ cũng có thể tài trợ dưới dạng
miễn giảm thuế hoặc bảo đảm nguồn thu ổn định cho nhà đầu tư tư nhân trong khoảng
thời gian nhất định. Vấn đề quan trọng nhất đối với các dự án PPP là nhà đầu tư tư
nhân cần có tỷ suất lợi nhuận cao hơn lãi suất TPCP.
25
một bộ phân không nhỏ dân cư nước ta nhưng chưa
được chú trọng đầu tư một cách tương xứng, biểu hiện
là tỷ trọng đầu tư cho lĩnh vực này trong đầu tư công đã
giảm từ 12,2% năm 2000 xuống chỉ còn 7-8% (giai
đoạn 2003-2008) và 6,7% (năm 2009). Hiện nay, đầu
tư từ NSNN cho nông nghiệp chỉ chiếm 1,4% GDP,
thấp hơn so với mức trung bình của Trung Quốc, Ấn
Độ và Thái Lan (8-16%) và các nước Đông Nam Á khác
(khoảng 8-9%) trong giai đoạn 1990 - 1993. Hệ quả là
hệ thống thủy lợi ít được mở rộng và xuống cấp do
không đủ chi phí bảo dưỡng. Các thành tựu khoa học
ứng dụng trong nông nghiệp được chuyển giao cho
nông dân không nhiều về số lượng và không rộng rãi về
phạm vi. Phần lớn giống cây trồng, vật nuôi mới trong
nông nghiệp đều phải nhập khẩu. Hệ thống cung cấp
dịch vụ khuyến nông còn yếu. Tác động của một số
chương trình/dự án của Nhà nước về kết cấu hạ tầng ít
có tác động tích cực đến hiệu quả của các doanh nghiệp
và hộ gia đình trong lĩnh vực NLTS.
Phát triển nông nghiệp và kinh tế nông thôn là nền
tảng và động lực cho quá trình công nghiệp hóa và
chúng ta cần có những giải pháp cần thiết để tăng
cường hơn nữa đầu tư công và tiến hành điều chỉnh kết
cấu đầu tư theo các hướng sau:
Chú trọng phát triển giao thông nông thôn, đầu
26
tư cho khoa học - công nghệ, giáo dục - đào tạo,
đào tạo nghề và thông tin liên lạc14.
Ưu tiên đầu tư công cho nghiên cứu giống, công
nghệ sinh học và chuyển giao khoa học - công
nghệ cho nông dân.
Đầu tư vào các ngành hàng có thế mạnh và tạo
liên kết dọc để tạo ra khả năng cạnh tranh tốt
nhất cho hàng nông sản. Đầu tư công phải tạo
được cú huých mạnh ở các mặt hàng nông sản
có khả năng cạnh tranh như gạo, cà phê, cao su,
thủy sản v.v… và tạo điều kiện cho các mặt hàng
này gắn kết chặt chẽ với chuỗi giá trị toàn cầu.
Thay đổi cung cách quản lý đầu tư công trong
nông nghiệp, phân cấp đầu tư rõ ràng và không
trùng lắp giữa vùng, địa phương và cơ sở. Cần
có cơ quan quản lý phát triển vùng tập trung
vào các vấn đề quy hoạch và điều hành về phát
14
Nghiên cứu của Ngân hàng Thế Giới năm 2003 sử dụng số liệu của Bộ Nông
nghiệp và Phát triển Nông thôn, Bộ Tài chính và Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế
Trung ương, cho thấy đầu tư công vào giáo dục có tác động rõ rệt thúc đẩy sản xuất
nông nghiệp, các đầu tư công khác như thuỷ lợi, đường nông thôn, và nghiên cứu
nông nghiệp cũng đóng góp vào tăng trưởng của ngành nông nghiệp. Về hiệu quả đầu
tư, họat động nghiên cứu nông nghiệp đem lại lợi ích lớn nhất, cứ mỗi một đồng chi
tiêu thì sẽ tạo ra được khoảng 11 đồng giá trị sản lượng nông nghiệp. Một đồng đầu tư
vào điện thoại và giáo dục cũng đem lại lợi ích 5-7 đồng giá trị sản lượng nông
nghiệp. Đường giao thông và điện có tỷ lệ lợi ích - chi phí là 2-3,5. Về xóa đói giảm
nghèo, 1 tỷ đồng đầu tư vào nghiên cứu nông nghiệp thì có 246 người thoát nghèo, 1
tỷ đồng đầu tư vào đường sá sẽ có 207 người thoát nghèo. Đầu tư vào giáo dục, điện
thọai và điện cũng mang lại lợi ích lớn cho việc giảm nghèo.
27
triển vùng nhưng không phải là cơ quan quản lý
hành chính như chính quyền địa phương.
Kiến nghị 8: Đẩy mạnh cải cách khu vực DNNN
là một điều kiện để nâng cao hiệu quả đầu tư công.
Vốn đầu tư của các DNNN15 chiếm khoảng 20-30%
tổng vốn đầu tư công (Bảng 9). Với tỷ trọng nói trên thì
hiệu quả đầu tư thấp của khu vực DNNN là nguyên
nhân quan trọng làm suy giảm hiệu quả và chất lượng
đầu tư của đầu tư công nói chung. Trong khi vốn đầu tư
và tài sản cố định của khu vực kinh tế nhà nước tăng lên
rất nhanh, chiếm hơn 50% tổng số vốn của các doanh
nghiệp trong nền kinh tế, thì đóng góp vào GDP của khu
vực này lại có xu hướng giảm dần và hiện chỉ chiếm
khoảng 37-39% GDP (Bảng 10). Nếu trừ đi đóng góp từ
quản lý nhà nước, an ninh quốc phòng, giáo dục đào tạo,
y tế cứu trợ, văn hoá thể thao v.v... thì DNNN chỉ đóng
góp khoảng 27% vào GDP năm 2008 (Bảng 11)16.
Hiệu quả đầu tư thấp trong các DNNN xuất phát
từ nhiều nguyên nhân như tình trạng thất thoát và lãng
phí vốn đầu tư; nhiều tập đoàn kinh tế nhà nước đầu tư
vào các ngành, nghề, lĩnh vực không thuộc phạm vi
15 Vốn của doanh nghiệp có nguồn gốc từ NSNN: vốn từ khấu hao cơ bản để lại; từ lợi
nhuận sau thuế; từ đất đai, nhà xưởng còn chưa sử dụng đến, được huy động đầu tư
phát triển sản xuất kinh doanh; vốn vay với sự bảo lãnh của Chính phủ…
16
Theo một nghiên cứu của chương trình giảng dạy Fullbright, trong giai đoạn sau
năm 2004, vốn đầu tư của nhà nước tăng trưởng gần 38% một năm và chiếm 48%
trong toàn bộ mức tăng vốn cố định, nhưng các DNNN chỉ chiếm 17% tăng trưởng
doanh số trong khi số việc làm lại giảm sút.
28
hoạt động kinh doanh chính, dẫn đến hiệu quả thấp
hoặc thua lỗ; do được bao cấp một số yếu tố đầu vào
cho sản xuất (đất đai, tài nguyên, tín dụng v.v…) nên
nhiều DNNN hiện chủ yếu dựa vào vốn tín dụng và tài
nguyên để đầu tư mở rộng quy mô kinh doanh và không
chú trọng phát triển công nghệ và nâng cao năng suất;
kỹ năng quản trị doanh nghiệp còn yếu kém v.v… Với
hiệu quả đầu tư thấp như vậy, chỉ số ICOR của khu vực
kinh tế nhà nước, cụ thể là các DNNN cao hơn nhiều
so với khu vực kinh tế tư nhân trong nước và khu vực
đầu tư nước ngoài17. Bên cạnh đó, do đầu tư kém hiệu
quả trong khi tích lũy và tiết kiệm thấp, nhiều DNNN
đã phải vay trong nước và ngoài nước để đầu tư18.
Có thể nói, đầu tư kém hiệu quả của khu vực
DNNN đã và đang là gánh nặng cho nền kinh tế, làm
tăng nợ chính phủ và ảnh hưởng xấu đến năng lực cạnh
tranh của nền kinh tế. Vì thế, cải cách DNNN để tăng
cường hiệu quả đầu tư công là một trong những giải
pháp cấp bách hiện nay, với những kiến nghị cụ thể sau:
17 Xem thêm kiến nghị 1.
18
Theo Báo cáo Điểm lại của Ngân hàng Thế giới (2010), đến cuối năm 2009, dư nợ
ngân hàng cho các DNNN vay đã lên đến 33% GDP, dư nợ trái phiếu do DNNN phát
hành lên đến 3,2% GDP. Như vậy, tổng nghĩa vụ nợ của DNNN lên đến 36,2% GDP,
và số nợ này phải được coi là “nghĩa vụ nợ dự phòng của Chính phủ.
Theo báo cáo của Chính phủ trình kỳ họp Quốc Hội vừa qua, tính đến ngày
30/06/2010, vốn chủ sở hữu ở các tập đoàn, tổng công ty nhà nước là 30 tỷ USD, giá
trị tài sản cố định là 70 tỷ USD, nợ phải trả tính đến 2009 là 40 tý USD, tương đương
40% GDP, trong khi lợi nhuận của các tập đoàn, tổng công ty này chỉ là 2 tỷ USD/
năm, tức là cần chi toàn bộ lợi nhuận trong suốt 20 năm mới có thể trả nợ.
29
Công khai tuyển chọn, bổ nhiệm cán bộ chủ
chốt của DNNN theo những tiêu chí đã được
cam kết khi nhậm chức về tăng năng suất lao
động, hiệu quả đồng vốn, giảm tiêu hao năng
lượng, vật tư v.v... Thiết lập hệ thống thông tin
và thiết chế giám sát, quản lý doanh nghiệp,
thực hiện công khai hóa và minh bạch hóa
thông tin đối với các DNNN.
Cân đối lại những đặc quyền của DNNN trong
việc tiếp cận các nguồn tài nguyên thiên nhiên,
đất đai, thông tin v.v... Cần xoá bỏ mọi hình
thức cho vay, cấp tín dụng theo chỉ đạo,
“khoanh nợ, giãn nợ” cho DNNN, tính đủ chi
phí đối với DNNN theo giá thị trường.
Giảm cấp vốn ngân sách cho đầu tư của các
Tập đoàn và Tổng công ty của Nhà nước,
chuyển trọng tâm đầu tư công ra ngoài lĩnh vực
kinh tế và kinh doanh.
Kiến nghị 9: Rà soát và hoàn thiện hệ thống
pháp luật về đầu tư công, giảm thiểu sự chồng chéo,
không nhất quán giữa các luật liên quan đến đầu tư
công, tiến tới ban hành Luật Đầu tư công.
Hoạt động đầu tư nói chung, bao gồm cả đầu tư
của Nhà nước, đang được quản lý theo quy định của
nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau như Luật
Ngân sách nhà nước, Luật Đầu tư, Luật Xây dựng, Luật
30
Đấu thầu, Luật Đất đai, Luật Phòng, chống tham
nhũng, Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí,
v.v…Tuy nhiên, hệ thống pháp luật nói trên còn chưa
hoàn thiện, chồng chéo và thiếu nhất quán19, thể hiện
trên các phương diện sau:
Chưa có văn bản pháp luật thống nhất điều
chỉnh toàn bộ quá trình đầu tư công. Các quy
định hiện hành nằm ở nhiều văn bản khác nhau
nên gây khó khăn trong việc thực thi, chưa làm
rõ được sự khác biệt giữa các quy định pháp luật
về đầu tư và các quy định pháp luật về xây dựng.
Chưa xác định rõ ràng và chặt chẽ đối với từng
nhiệm vụ cụ thể trong quản lý đầu tư công như
đối tượng và nội dung quản lý trong khâu quy
hoạch, kế hoạch, chuẩn bị đầu tư, triển khai
19
Luật Ngân sách nhà nước quy định chi đầu tư phát triển, trong đó, có đầu tư xây
dựng các công trình CSHT không có khả năng thu hồi vốn. Tuy nhiên, Luật ngân sách
nhà nước chỉ quy định kế hoạch ngân sách hàng năm, không có quy định về các
nguồn vốn dài hạn (3-5 năm) theo các dự án đầu tư, chưa quy định việc sử dụng các
nguồn vốn nhà nước khác cho đầu tư công như TPCP, vay ODA,… Luật Đầu tư quy
định về quản lý đầu tư nhằm mục đích kinh doanh, trong đó chỉ điều chỉnh phần vốn
nhà nước đầu tư cho mục đích kinh doanh, chứ không điều chỉnh phần vốn nhà nước
đầu tư cho các dự án không nhằm mục đích kinh doanh, không có khả năng hoàn vốn.
Luật Xây dựng quản lý hoạt động xây dựng đối với các dự án đầu tư có các công trình
xây dựng, nhưng không bao gồm các nội dung quan trong về quản lý đầu tư như kế
hoạch đầu tư, phân bổ và quản lý vốn qua các chương trình và dự án đầu tư. Tuy luật
này có quy định về trình tự, thủ tục lập, thẩm định và phê duyệt các dự án đầu tư xây
dựng công trình, nhưng các quy định chỉ mang tính nguyên tắc. Luật Đấu thầu quy
định các hoạt động đấu thầu để lựa chọn nhà thầu cung cấp dịch vụ tư vấn, mua sắm
hàng hóa, xây lắp đối với các gói thầu của các dự án (từ 30% vốn nhà nước trở lên
cho đầu tư phát triển; dự án sử dụng vốn nhà nước để mua sắm tài sản), nhưng không
có quy định về thủ tục lập và trình duyệt dự án đầu tư dùng vốn nhà nước.
31
Tải về để xem bản đầy đủ
48 trang
06/07/2024
3380
Bạn đang xem 30 trang mẫu của tài liệu "Tái cơ cấu đầu tư công trong bối cảnh đổi mới mô hình tăng trưởng và tái cấu trúc nền kinh tế ở Việt Nam", để tải tài liệu gốc về máy hãy click vào nút Download ở trên.
File đính kèm:
- tai_co_cau_dau_tu_cong_trong_boi_canh_doi_moi_mo_hinh_tang_t.pdf
