Tóm tắt về tình hình đầu tư công ở Việt Nam trong mười năm qua
TÓM TẮT VỀ TÌNH HÌNH ĐẦU TƯ CÔNG Ở VIỆT NAM
TRONG MƯỜI NĂM QUA
VŨ TUẤN ANH
Viện Kinh tế Việt Nam
Trong thống kê quốc tế, thuật ngữ "đầu tư” được thể hiện qua chỉ tiêu
“tổng tích lũy tài sản” (viết bằng tiếng Anh là "gross capital formation"). Chỉ
có tăng tư bản làm tăng năng lực sản xuất vật chất mới được tính là đầu tư.
Giá trị của đầu tư tính bằng giá trị tài sản cố định trên thị trường vào lúc tài
sản được hoàn thành và chuyển giao cho chủ sở hữu.
Trong thống kê của Việt Nam, "vốn đầu tư" được dùng để phản ánh số
lượng tiền bỏ ra trong một thời hạn nhất định (một năm, 5 năm) của các
thành phần kinh tế nhằm mục đích tăng cường năng lực sản xuất kinh doanh.
Trên thực tế, số tiền này không phải tất cả đều đi vào lĩnh vực sản xuất kinh
doanh, và vì vậy chỉ tiêu này không hoàn toàn trùng với "tổng tích lũy tài
sản". Đây là một điểm khác biệt lớn trong cách thức đo lường trị giá đầu tư ở
Việt Nam so với cách đo lường thông dụng của thống kê quốc tế. Có hai chỉ
tiêu khác nhau được sử dụng để phản ánh số lượng đầu tư: "tổng tích lũy tài
sản" dùng trong phân tích phân bổ GDP, còn "vốn đầu tư" khi phản ánh tình
hình bỏ vốn đầu tư trên thực tế. Về mặt số lượng "tổng tích lũy tài sản" bằng
khoảng 65-75% so với "vốn đầu tư" và trong những năm gần đây tỷ lệ vốn
đầu tư trở thành tài sản tích lũy có xu hướng ngày càng giảm.
Đầu tư công (hay đầu tư của Nhà nước) bao gồm tất cả các khoản đầu
tư do chính phủ và các doanh nghiệp thuộc khu vực kinh tế nhà nước tiến
hành:
-
Đầu tư từ ngân sách (phân cho các Bộ ngành Trung ương, và phân cho
các địa phương);
-
-
-
Đầu tư theo các chương trình hỗ trợ có mục tiêu;
Tín dụng đầu tư (vốn cho vay) có mức độ ưu đãi nhất định;
Đầu tư của các doanh nghiệp Nhà nước.
1
1. Tăng trưởng và đầu tư
Trong thời gian 2000-2009, nền kinh tế Việt Nam tăng trưởng với
nhịp độ khá cao, tính bình quân mỗi năm GDP tăng 7,3%. Tốc độ tăng GDP
hàng năm liên tục tăng lên, từ 6,8% năm 2000 lên tới 8,5% năm 2007. Do
ảnh hưởng của khủng hoảng tài chính toàn cầu, tốc độ tăng GDP giảm
xuống mức 6,2% năm 2008 và 5,3% năm 2009. Sự tăng trưởng kinh tế cao
và liên tục trong thời gian khá dài đó chủ yếu nhờ có tỷ lệ tích lũy và đầu tư
lớn. Nhìn vào số liệu tổng quát về cơ cấu phân bổ GDP, có thể thấy tỷ trọng
của đầu tư (tổng tích lũy tài sản) trong GDP trong thời gian 5 năm 1995-
2000 duy trì ở mức 27-29%, bắt đầu tăng mạnh trong 5 năm 2001-2005 (từ
29,6% năm 2000 lên tới 35,6% năm 2005). Tỷ trọng này tiếp tục tăng lên và
nhảy vọt trong năm 2007 (43,1%), sau đó có giảm trong thời gian khủng
hoảng tài chính toàn cầu nhưng vẫn còn rất cao: 39,7% năm 2008 và 38,1%
năm 2009 (Biểu đồ 1).
Biểu đồ 1: Tốc độ tăng GDP và tỷ lệ đầu tư so với GDP 1990-2009
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Tang GDP
Ty le dau tu
Nguồn: Tổng cục Thống kê, Niên giám thống kê 2009.
Theo tính toán của Tổng cục Thống kê dựa trên bảng I-O năm 2005,
trong giai đoạn 2000-2005 nền kinh tế Việt Nam tăng trưởng chủ yếu dựa
vào vốn (64,63%), đóng góp của lao động vào tăng trưởng là 19,25% và
đóng góp của năng suất nhân tố tổng hợp TFP chỉ là 16,12%1. Có thể nhận
1
Bùi Trinh (2009), Đánh giá hiệu quả đầu tư. Báo cáo chuyên đề cho Viện Kinh tế Việt Nam.
2
xét rằng, mô hình tăng trưởng kinh tế với tốc độ cao nhờ chủ yếu vào vốn
đầu tư đã được bắt đầu kể từ đầu những năm 2000 cho đến hiện nay.
So với một số nước trong khu vực Đông và Đông Nam Á, tỷ trọng
đầu tư trong GDP của Việt Nam thuộc loại đứng đầu (Biểu đồ 2). Năm
2007, tỷ trọng này ở Việt Nam chỉ thấp hơn so với Trung Quốc (44,2%),
nhưng cao hơn nhiều so với Hàn Quốc (29,4%), Thái Lan (26,8%),
Inđônêxia (24,9%), Malaixia (21,9%) và Philipin (15,3%). Trong khi tỷ
trọng đầu tư so với GDP ở hầu hết các nước có chiều hướng giảm đi, thì tỷ
lệ này ở Việt Nam lại tăng mạnh. Trong khi đó, GDP tính trên đầu người của
Việt Nam thấp hơn nhiều lần so với nhiều nước. Điều này có nghĩa là tuy rất
nghèo nhưng Việt Nam đang thực hiện một mô hình kinh tế tiết chế tiêu dùng
để tích lũy và đầu tư ở mức độ thuộc loại cao nhất ở Đông và Đông Nam Á.
Biểu đồ 2: Tỷ lệ tổng tích lũy tài sản trong nước so với GDP của một số
nước châu Á 1995-2008 (%)
44.4
43.6
42.1
41.9
41.1
37.7
31.0
35.1
29.6
27.1
31.9
31.4
28.8
22.8
27.8
26.9
19.1
22.5
22.2
21.5
15.2
Viet nam
Indonexia
Malaixia
1995
Philipin
2000
Thai Lan
Trung Quoc Han Quoc
2008
Nguồn: ADB, "Key Indicators for Asia and the Pacific 2009". Manila 2009.
2. Thu và chi ngân sách nhà nước
10 năm gần đây, Nhà nước Việt Nam thực hiện chính sách tài khóa
liên tục tăng thu để bù đắp cho chi tiêu công không ngừng tăng lên. Thu
ngân sách đã tăng từ 20,5% so với GDP năm 2000 lên trên 28% trong những
năm 2006-2008. Chi ngân sách cũng đã tăng tương ứng từ 24,7% năm 2000
lên trên 31% từ năm 2005, đạt tới mức gần 35% năm 2007 (Biểu 1).
3
Biểu 1: Thu chi ngân sách 2000-2008 (% so GDP)
2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Thu ngân sách
Trong đó:
20,5
23,1
24,8
26,7
27,2
28,7
27,6
28,1
- Thu trong nước
- Dầu thô
10,5
5,3
11,9
4,9
12,8
6,0
14,6
6,8
14,3
7,9
14,9
8,6
15,2
6,7
15,5
6,0
- Hải quan
4,3
5,9
5,5
4,9
4,5
4,4
5,3
6,1
- Viện trợ
0,5
0,4
0,5
0,4
0,5
0,8
0,4
0,5
Chi ngân sách
Trong đó:
24,7
27,7
29,5
29,9
31,3
31,6
34,9
33,3
- Đầu tư phát
triển
6,7
8,4
9,7
9,2
9,4
9,1
9,8
9,2
Thâm hụt ngân
-4,2
-4,6
-4,7
-3,2
-4,1
-2,9
-7,3
-5,2
sách
Nguồn: Tổng cục thống kê, Niên giám thống kê 2009. Tr. 98-100.
Thâm hụt ngân sách là căn bệnh kinh niên nhiều năm nay, trong bối
cảnh ảnh hưởng của khủng hoảng tài chính toàn cầu lại trở nên trầm trọng
hơn. Điều đáng lo ngại là việc chấp nhận thâm hụt ngân sách dường như đã
trở thành nếp nghĩ của những cơ quan có thẩm quyền ra quyết định về ngân
sách. Trong các cuộc tranh luận trên các diễn đàn Quốc hội và Chính phủ,
vấn đề được thảo luận là cho phép Chính phủ chi tiêu thâm hụt ngân sách
bao nhiêu, chứ không phải là buộc Chính phủ thắt chặt chi tiêu nhằm tiến tới
đạt được ngân sách cân đối.
Tốc độ tăng thu ngân sách luôn luôn cao hơn tốc độ tăng GDP. Điều
này có nghĩa là Nhà nước cố gắng thu về một tỷ trọng ngày càng nhiều hơn
phần của cải tăng lên của xã hội có thể dùng để tích lũy và đầu tư. (Biểu đồ
3).
4
Biểu đồ 3: Tốc độ tăng hàng năm của GDP, thu và chi ngân sách
(%, giá thực tế)
31.9
29.8
29.7
25.4
23.8
22.9
22.2
22.7
19.6
17.3
22.4
17.3
18.2
17.4
13.0
16.6
16.1
14.5
2003
2004
GDP
2005
Thu NS
2006
2007
Chi NS
2008
Nguồn: Tính theo số liệu của Tổng cục thống kê, Niên giám thống kê 2009.
So sánh quốc tế, năm 2008, ngân sách nhà nước của Việt Nam có tổng
thu bằng 27,7% so với GDP, là một tỷ lệ cao nhất so với các nước trong khu
vực Đông Á và Đông Nam Á. Hơn nữa, tỷ lệ này có xu hướng tăng lên,
trong khi ở nhiều nước, tỷ lệ thu ngân sách so với GDP là tương đối ổn định
(Biểu 2).
Biểu 2: Thu chi ngân sách so với GDP năm 1995-2008 của một số nước
Đông Á và Đông Nam Á (%)
Thu ngân sách
2000
Chi ngân sách
2000
1995
21,9
17,7
22,9
18,9
18,6
18,3
10,3
2008
27,7
19,8
21,6
10,0
17,0
24,5
20,4
1995
23,8
14,7
22,1
18,2
15,4
15,8
2008
29,4
19,9
18,8
16,8
17,4
22,8
20,8
Việt Nam
Inđônêxia
Malaixia
20,5
24,7
14,7
15,8
17,4
22,9
Philipin
15,3
19,3
Thái Lan
Hàn Quốc
Trung Quốc
15,1
17,3
23,5
18,9
13,5
12,2
(1996)
16,3
Nguồn: ADB, "Key Indicators for Asia and the Pacific 2009". Manila 2010. Tr. 259-260.
5
Trong các nguồn thu ngân sách, nguồn thu trong nước tăng với nhịp
độ cao hơn tốc độ của GDP. Khi các khoản thu từ bán dầu thô và thuế hải
quan có xu hướng giảm bớt trong mấy năm gần đây, thì điều này có nghĩa là
gánh nặng thuế khóa trở nên nặng nề hơn và các đơn vị sản xuất kinh doanh
có ít hơn khả năng tự tích lũy và tái đầu tư. So sánh tỷ lệ nguồn thu ngân
sách từ thuế so với GDP của Việt Nam với một số nước Đông Á và Đông
Nam Á, có thể thấy tỷ trọng này của Việt Nam là cao nhất (Biểu đồ 4).
Biểu đồ 4: Thu ngân sách từ thuế so với GDP năm 2008 của một số nước
Đông Á và Đông Nam Á (%)
29.4
22.8
20.8
19.9
18.8
17.4
16.8
Viet Nam Indonexia Malaixia Philipin Thai Lan Han Quoc Trung
Quoc
Nguồn: ADB, "Key Indicators for Asia and the Pacific 2009". Manila 2009.
Theo số liệu về chi ngân sách năm 2008 ở Biểu 2, thì Chính phủ Việt
Nam đã chi tiêu 29,4% GDP, cao hơn hẳn và gần gấp rưỡi so với các nước
trong khu vực. Ở đây còn chưa tính tới số tiền trái phiếu chính phủ và vốn
vay ODA, mà theo hệ thống thống kê tài chính hiện hành của Việt Nam đã
không được đưa vào ngân sách. Như vậy, xét trên cả hai phương diện thu và
chi tài chính, Nhà nước Việt Nam quản lý một tỷ lệ lớn của cải của xã hội,
đóng vai trò chi phối của cải của xã hội lớn hơn so với chính phủ các nước
trong khu vực Đông Á và Đông Nam Á.
6
Như số liệu ở Biểu 1 đã cho thấy, Chính phủ Việt Nam chi khoảng 1/3
ngân sách cho đầu tư phát triển. Năm 2007 vốn đầu tư từ ngân sách cho
phát triển chiếm 9,8% GDP, trong khi đó ở Inđônêxia 1,6%, Malaixia 5,8%,
Philipin 1,8% (số liệu 2000), Thái Lan 3,2% (số liệu 2004), Hàn Quốc 3,7%,
Trung Quốc 3,5% (số liệu 2003) (Biểu đồ 5).
Biểu đồ 5: Đầu tư từ ngân sách so với GDP của một số nước (%)
9.8
5.8
3.7
3.5
3.2
1.8
1.6
Viet nam
Indonexia
Malaixia
Philipin
(2000)
Thai Lan
(2004)
Han Quoc Trung Quoc
(2003)
Nguồn: Số liệu từ các bảng số thống kê của các nước trong: ADB, "Key Indicators for
Asia and the Pacific 2008". Manila 2008.
Nếu tính toàn bộ số vốn đầu tư công (bao gồm cả vốn ngân sách, vốn
tín dụng, trái phiếu chính phủ và đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước) thì
vốn đầu tư của Nhà nước so với GDP năm 2000 là 20,2% và năm 2009 là
17,3% (Biểu 3). Có thể nói, xét về tỷ lệ vốn đầu tư so với GDP thì chính phủ
Việt Nam là nhà đầu tư lớn nhất so với chính phủ các nước trong khu vực
Đông Á và Đông Nam Á.
Biểu 3: Vốn đầu tư của nhà nước so với GDP (nghìn tỷ đồng, giá thực tế)
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
89,4 102,0 114,7 126,6 139,8 161,6 185,1 198,0 209,0 287,5
Vốn đầu tư
nhà nước
So với GDP 20.2 21.2 21.4 20.6 19.5 19.3 19.0 17.3 14.1 17.3
(%)
Nguồn: Tổng cục thống kê, Niên giám thống kê 2009. Tr.84, 108.
7
3. Quy mô đầu tư công
Tổng vốn đầu tư trong xã hội đã liên tục tăng lên trong thời gian qua,
tính theo giá so sánh 1994 tăng từ 115 nghìn tỷ đồng năm 2000 lên 371
nghìn tỷ đồng năm 2009, gấp 3,2 lần, bình quân mỗi năm tăng 13,9%. Tăng
nhanh nhất là khu vực có vốn đầu tư nước ngoài, gấp 5,1 lần; sau đó là khu
vực kinh tế ngoài quốc doanh với 3,5 lần; cuối cùng là khu vực kinh tế nhà
nước, với 2,5 lần (Biểu đồ 6). Ngay cả vào năm 2008, do lạm phát cao và
kinh tế suy thoái do chịu ảnh hưởng của khủng hoảng tài chính toàn cầu,
mặc dù Nhà nước có chủ trương cắt giảm đầu tư công, song số vốn đầu tư
công vẫn chỉ ở mức thấp hơn rất ít so với năm 2007 và đến năm 2009 lại
tăng vọt, bù lại sự cắt giảm ít ỏi đó, nhằm thực hiện chủ trương "kích cầu
đầu tư".
Biểu đồ 6: Vốn đầu tư trong toàn xã hội
(nghìn tỷ đồng, giá so sánh 1994)
Nguồn: Tổng cục Thống kê, Niên giám thống kê 2009.
Xét về cơ cấu thì khu vực kinh tế nhà nước vẫn chiếm tỷ lệ lớn nhất
trong tổng đầu tư xã hội, mặc dù tỷ trọng của khu vực này đã giảm từ 59,1%
vào năm 2000 xuống còn 33,9% năm 2008, thấp hơn tỷ trọng của khu vực
kinh tế ngoài quốc doanh, nhưng năm 2009 lại tăng trở lại mức 40,6% và trở
về vị trí số một trong cơ cấu vốn đầu tư xã hội. (Biểu 4)
8
Biểu 4: Cơ cấu vốn đầu tư theo giá thực tế
Tổng số vốn
(tỷ đồng)
Kinh tế nhà
nước
Kinh tế ngoài
nhà nước
Khu vực có vốn
đầu tư nước
ngoài
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
151.183
170.496
200.145
239.246
290.927
343.135
404.712
532.093
616.735
708.826
59,1
59,8
57,3
52,9
48,1
47,1
45,7
37,2
33,9
40,6
22,9
22,6
25,3
31,1
37,7
38,0
38,1
38,5
35,2
33,9
18,0
17,6
17,4
16,0
14,2
14,9
16,2
24,3
30,9
25,6
Nguồn: Tổng cục Thống kê, Niên giám thống kê 2009. Tr. 105.
Tính theo giá so sánh 1994, vốn đầu tư của khu vực kinh tế nhà nước
đã tăng từ 68,1 nghìn tỷ đồng năm 2000 lên 173,1 nghìn tỷ đồng năm 2009,
bình quân mỗi năm tăng gần 11%; còn tính theo giá thực tế thì tăng từ 89,4
So sánh tốc độ tăng GDP và tốc độ tăng vốn đầu tư tính bình quân
hàng năm trong thời kỳ 2000-2009 (Biểu 5), có thể thấy:
- Tốc độ tăng vốn đầu tư ở cả nước và trong tất cả các khu vực đều
cao hơn (gấp khoảng hai lần) so với tốc độ tăng GDP.
- Khu vực có vốn FDI có tốc độ tăng đầu tư cao nhất, bình quân mỗi
năm 19,8%, khu vực kinh tế ngoài nhà nước 15%, còn khu vực nhà nước
11%.
Như vậy, việc giảm sút về tỷ trọng của vốn đầu tư công trong tổng số
vốn đầu tư của xã hội không phải do nhà nước đã hạn chế bớt đầu tư công,
mà chỉ là do các khu vực kinh tế khác có tốc độ tăng cao hơn mà thôi.
2
Tổng cục thống kê, Niên giám thống kê 2009. Tr. 105-106.
9
Biểu 5: So sánh tốc độ tăng GDP và tốc độ tăng vốn đầu tư trong thời gian
2000-2009 (%, giá so sánh 1994)
Tốc độ tăng GDP bình
quân năm (%)
Tốc độ tăng vốn đầu tư
bình quân năm (%)
Toàn nền kinh tế
7,3
6,4
7,4
9,9
13,9
11,0
15,0
19,8
- Khu vực nhà nước
- Khu vực ngoài nhà nước
- Khu vực có vốn FDI
Nguồn: Tổng cục Thống kê, Niên giám thống kê 2005 và 2009.
Do đầu tư công tăng nhanh nên vốn sản xuất và tài sản cố định có
nguồn công tăng lên nhanh chóng trong nền kinh tế, với tốc độ tăng bình
quân hàng năm vào khoảng 15%3, mặc dù tỷ trọng tương đối đang có xu
hướng giảm đi (từ mức 2/3 năm 2000, giảm xuống còn khoảng 50% năm
2006) và tiếp tục giảm thấp hơn trong các năm gần đây. Trong khi lao động
trong khu vực nhà nước không thay đổi bao nhiêu, thì trình độ trang bị vốn
của lao động khu vực Nhà nước đang tăng lên nhanh chóng. Tài sản cố định
và vốn đầu tư dài hạn của một lao động khu vực doanh nghiệp Nhà nước
năm 2004 có 160 triệu đồng4; năm 2005 là 239 triệu đồng, năm 2006 tăng
lên đến 418 triệu đồng và năm 2007 đạt 511 triệu đồng (trung ương 613 triệu
tăng hơn 3 lần cho lao động của khu vực kinh tế Nhà nước.
4. Cơ cấu nguồn vốn đầu tư công
Vốn đầu tư công bao gồm 5 nguồn chủ yếu:
(1) Vốn từ nguồn thu trong nước của Ngân sách Nhà nước phân cho
các Bộ ngành và phân cho các địa phương. Vốn đầu tư này hướng vào đầu tư
không hoàn lại cho các dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế và xã hội,
phát triển nguồn nhân lực, bảo vệ môi trường mà không có khả năng thu hồi
3
Theo Tổng cục thống kê, "Tài liệu kinh tế -xã hội 63 tỉnh, thành phố Việt Nam”, NXB
Thống kê, Hà Nội 2009. Trang 66.
4 Tổng cục thống kê, “Thực trạng doanh nghiệp qua kết quả điều tra từ năm 2000 đến
năm 2008”, Hà Nội, 2009, trang 154
5 Tổng cục thống kê, “Thực trạng doanh nghiệp qua kết quả điều tra từ năm 2000 đến
năm 2008”, Hà Nội, 2009,, Hà Nội, 2009, trang 144.
10
vốn hoặc thu hồi vốn rất chậm, cũng như các khoản đầu tư duy tu bảo dưỡng
các công trình công cộng. Đối với một số dự án có thể tạo được nguồn thu
khi đi vào hoạt động nhưng không có khả năng hoàn trả đầy đủ vốn đầu tư,
thì nguồn vốn từ Ngân sách Nhà nước chỉ đóng vai trò hỗ trợ một phần cho
đầu tư.
(2) Vốn ngân sách đầu tư theo các chương trình hỗ trợ có mục tiêu
cũng được thông qua trong kế hoạch ngân sách hằng năm, nhưng về chủ
trương được quyết định cho thời kỳ dài hơn 1 năm, thường từ 3 đến 5 năm.
Đây cũng là vốn không hoàn lại. Có hai loại chương trình quốc gia: (i)
"Chương trình mục tiêu quốc gia" là những chương trình xuyên suốt các
ngành và địa phương, nhằm những mục tiêu được xác định cụ thể; (ii)
"Chương trình ngành" thực hiện trong một số ngành hay vùng cụ thể.
Trong thời kỳ 2001-2005 có 6 chương trình mục tiêu quốc gia
(CTMTQG); thời kỳ 2006-2010 có 11 CTMTQG. Năm 2008, kinh phí dành
cho dành cho 11 chương trình mục tiêu quốc gia, chương trình 135 và dự án
5 triệu ha rừng là 10.382 tỷ đồng.
Có hơn 30 "chương trình ngành" hỗ trợ có mục tiêu, nhằm thực hiện
các chỉ thị, nghị quyết của Bộ chính trị và một số nghị quyết của Chính phủ,
với tổng số vốn lên tới 28.659 tỷ đồng (cho các ngành trung ương 12.130 tỷ
và 16.330 tỷ cho các địa phưong).
Tổng chi cho các chương trình mục tiêu tương đương 7,9% chi ngân
sách, nhưng chỉ có khoản chi cho 11 CTMTQG, chương trình 135 và dự án
5 triệu ha rừng là được đưa vào ngân sách (chiếm khoảng 2% ngân sách).
Trong kinh phí cho các chương trình một phần không nhỏ là dành cho đầu tư
xây dựng cơ bản, nhưng do số lượng các chương trình quá lớn, kinh phí lại
nằm ngoài cân đối ngân sách dài hạn, nên cũng không thể phân loại và thống
kê chính xác tổng số vốn đầu tư. Việc quản lý trở nên phức tạp hơn và tạo
khoảng không gian rộng cho những quyết định mang tính chủ quan, không
theo các quy tắc và tiêu chuẩn pháp quy về chi tiêu ngân sách nhà nước.
(3) Tín dụng đầu tư (vốn cho vay) của Nhà nước có mức độ ưu đãi
nhất định. Chính phủ cho vay theo lãi suất ưu đãi bằng nguồn vốn tự có hoặc
vốn vay ODA và cho vay lại để đầu tư vào các dự án thuộc lĩnh vực được ưu
tiên trong kế hoạch Nhà nước đối với một số doanh nghiệp thuộc các thành
phần kinh tế. Về mặt nguyên tắc, chủ đầu tư được vay vốn tín dụng Nhà
nước có trách nhiệm hoàn trả vốn và lãi đúng thời hạn do Nhà nước qui định
và theo hợp đồng vay vốn. Trên thực tế, do những nguyên nhân khách quan
bất khả kháng và cả do chủ quan, các đơn vị vay không có khả năng hoàn
11
trả, thì trong không ít trường hợp nhà nước phải hoãn nợ, khoanh nợ, cho
vay đảo nợ và xóa nợ.
(4) Vốn vay trong nước và ngoài nước để dùng cho đầu tư. Vốn đầu
tư vay trong nước là từ trái phiếu chính phủ. Đây là vốn Nhà nước vay của
nhân dân để đầu tư cho phát triển theo một số mục tiêu nhất định (như giáo
dục, năng lượng...) và sẽ hoàn trả từ ngân sách sau một thời hạn nhất định.
Hiện có 6 loại trái phiếu Chính phủ: tín phiếu kho bạc, trái phiếu kho bạc,
trái phiếu ngoại tệ và công trái xây dựng Tổ quốc, trái phiếu đầu tư và trái
phiếu công trình trung ương.
Vốn ngoài nước là khoản tiền mà Chính phủ vay nợ, nhận viện trợ từ bên
ngoài thông qua kênh hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) để tập trung đầu tư
những dự án đã được cam kết với các nhà tài trợ. Trên thực tế, phần vốn viện trợ
không hoàn lại được đưa vào ngân sách để đầu tư, còn phần ODA cho các doanh
nghiệp vay lại thì đưa vào nguồn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước. Như
vậy, vốn vay ODA hiện nay không được tính trong thu ngân sách, nhưng khi hoàn
trả thì lại tính là chi ngân sách; đồng thời khoản chi đầu tư không nằm trong cân
đối ngân sách của năm giải ngân và chi tiêu vốn vay, mà chỉ được đưa vào cân đối
ngân sách vào năm trả nợ lãi và gốc. Cách tính toán cân đối tài chính công như
vậy không theo thông lệ. Tỷ lệ thâm hụt ngân sách hiện báo cáo chính thức là thấp
hơn nhiều so với trường hợp đưa các khoản đầu tư bằng vốn vay ODA và vay
trong nước vào hạch toán ngân sách quốc gia.
Nợ công đã tăng lên nhanh trong mấy năm gần đây. Chỉ tính riêng nợ nước
ngoài theo số liệu công bố của Bộ Tài chính, năm 2005 là 14.208 triệu USD,
tương đương 32,2% GDP, năm 2009 là 27.929 triệu USD, tương đương 39%
tướng trước kỳ họp thứ 8 Quốc hội khóa 12 tháng 10/2010, nợ chính phủ tương
đương 44,5% GDP và nợ công bằng 56,7% GDP. Mức nợ công như vậy đã vượt
ngưỡng giới hạn an toàn tài chính quốc gia 50% mà trước đây Chính phủ đã xác
định. Tuy nhiên, định nghĩa nợ công của Bộ Tài chính chỉ bao gồm nợ của Chính
phủ và được Chính phủ bảo lãnh chứ không bao gồm nghĩa vụ nợ của ngân hàng
trung ương, các đơn vị trực thuộc Chính phủ, trong đó có các doanh nghiệp nhà
nước như định nghĩa của các cơ quan Liên Hợp Quốc. Nếu tính theo định nghĩa
này, nợ công của Việt Nam hiện nay không dưới 70% GDP vì theo Báo cáo của
Ủy ban Thường vụ Quốc hội, tính đến 31-12-2008, riêng tổng dư nợ nội địa của
các tập đoàn, tổng công ty nhà nước đã lên tới 287.000 tỉ đồng (hay 20% GDP
năm 2008), mà tổng dư nợ này lại tăng lên đáng kể trong năm 2009 do chính sách
kích cầu của Chính phủ.
6
Bộ Tài chính, Bản tin Nợ nước ngoài số 5 (Tháng 6/2010).
12
Điều đáng lưu ý là lối tư duy "vay để đầu tư là vay nợ lành mạnh" hiện
đang ngự trị trong chủ trương và các quyết sách của lãnh đạo nhà nước. Việc các
nhà tài trợ hàng năm tăng số vốn ODA cho Việt Nam vay thường được nhận định
và tuyên truyền như là kết quả đáng mừng cho đất nước và việc tỷ lệ nợ công tăng
nhanh được coi là chưa đáng lo ngại. Thực ra, điều này chỉ đúng khi đi kèm với
điều kiện là vốn vay phải được sử dụng hiệu quả; nhưng điều kiện này lại ít được
nói đến khi đề cập tới hiện trạng gia tăng nợ công.
(5) Đầu tư của các doanh nghiệp Nhà nước gồm vốn của doanh
nghiệp mà phần quan trọng có nguồn gốc từ ngân sách Nhà nước (vốn của
các doanh nghiệp Nhà nước từ khấu hao cơ bản để lại; từ lợi nhuận sau thuế;
từ đất đai, nhà xưởng còn chưa sử dụng đến, được huy động đầu tư phát
triển sản xuất kinh doanh) và vốn doanh nghiệp vay với sự bảo lãnh của
Chính phủ.
Trong số 5 nguồn vồn đầu tư công vừa nêu ở trên, hai nguồn đầu tiên
(vồn từ ngân sách và vốn cho các chương trình mục tiêu và chương trình
ngành) gộp vào mục "vốn ngân sách", và hai nguồn tiếp theo (tín dụng và
vốn Nhà nước vay) gộp vào mục "vốn vay".
Theo số liệu thống kê (Biểu 6), vốn ngân sách chiếm từ 40% đến 65%
trong tổng số vốn đầu tư, vốn vay chiếm từ 15% đến 30%, đầu tư của các
doanh nghiệp nhà nước khoảng từ 20% đến 30%.
Biểu 6: Cơ cấu nguồn vốn đầu tư công (%, giá thực tế)
Vốn từ ngân sách
Vốn vay
31,1
28,2
30,4
30,8
25,5
22,3
14,5
15,4
13,5
14,1
Vốn của DNNN
25,3
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
43,6
44,7
43,8
45,0
49,5
54,4
54,1
54,2
61,8
64,3
27,1
25,8
24,2
25,0
23,3
31,4
30,4
24,7
21,6
Nguồn: Tổng cục thống kê, Niên giám thống kê 2009. Tr. 110.
13
Tỷ trọng của vốn từ ngân sách nhà nước có xu hướng tăng lên liên
tục, tỷ trọng của vốn vay giảm đi, đặc biệt trong mấy năm gần đây tác động
của lạm phát và chính sách thắt chặt tín dụng, trong khi đó vốn đầu tư của
các doanh nghiệp nhà nước bắt đầu tăng tỷ trọng trong hai năm 2006-2007,
nhưng rồi lại giảm đi do ảnh hưởng của khủng hoảng tài chính.
Tính theo giá so sánh, khối lượng vốn đầu tư trực tiếp từ ngân sách
nhà nước tăng lên gấp 3,58 lần trong khoảng thời gian 9 năm 2000-2009, tức
là bình quân mỗi năm tăng 15,3%. Vốn vay tăng 1,37 lần, bình quân năm
tăng 3,6%; vốn đầu tư của doanh nghiệp nhà nước tăng 2,2 lần, bình quân
năm tăng 9,2%. (Biểu đồ 7).
Biểu đồ 7: Số lượng (biểu đồ, nghìn tỷ đồng) và tỷ trọng (bảng số liệu,%)
vốn đầu tư công theo nguồn (giá so sánh 1994)
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
17.2 21.0 22.4 23.3 26.3 27.5 38.6 39.7 32.1 37.9
21.1 21.8 26.4 29.4 27.6 27.5 19.6 22.1 20.3 29.0
29.7 34.6 37.9 42.8 51.2 60.2 68.3 70.1 76.2 106.3
Von cua DNNN
Von vay
Von ngan sach
Von ngan sach
Von vay
Von cua DNNN
Nguồn: Tổng cục Thống kê, Niên giám thống kê 2009. Tr. 111.
5. Phân bổ vốn đầu tư công theo ngành và lĩnh vực
Trong 10 nămqua, các khoản đầu tư công được định hướng tập trung
vào việc nâng cấp cơ sở hạ tầng, cải thiện các điều kiện xã hội, môi trường
và dành một phần vốn đầu tư cho các DNNN (chủ yếu làm nhiệm vụ công
ích, giảm nhanh việc cấp vốn để kinh doanh), tạo điều kiện cho các thành
phần kinh tế tham gia đầu tư và kinh doanh một cách bình đẳng. Các định
14
hướng sử dụng đầu tư công này nói chung là đúng, thiết thực với một đất
nước còn nghèo, đang trong quá trình chuyển đổi và hội nhập, góp phần thực
hiện các mục tiêu phát triển bền vững đất nước. Tuy nhiên, từ định hướng
này đến thực hiện trên thực tế còn một khoảng cách khá xa.
Tổng hợp số liệu ở cấp độ lĩnh vực (Biểu đồ 8), đầu tư cho các ngành
thuộc lĩnh vực kinh tế chiếm tới 77,1% vốn đầu tư của nhà nước vào năm
2000 và 2009 (năm cao nhất là 2002 chiếm 82,7%, năm thấp nhất 2006
chiếm 73,9%). Đầu tư vào các ngành thuộc lĩnh vực xã hội, liên quan trực
tiếp tới phát triển con người (khoa học, giáo dục và đào tạo, y tế và cứu trợ
xã hội, văn hóa, thể thao, phục vụ cá nhân và cộng đồng) từ 17,6% năm
2000 giảm xuống còn 15,2% năm 2009 (năm cao nhất là 2003 chiếm 19,7%,
năm thấp nhất 2002 chiếm 14,3%). Xu thế này là biểu hiện rõ rệt chính sách
tập trung đầu tư cho kinh tế và tiết chế đầu tư cho xã hội; đó là xu thế không
hợp quy luật, bởi vì một mặt cùng với sự tăng lên của mức sống, các nhu cầu
về phúc lợi cần phải được đảm bảo ở mức cao hơn, mặt khác sự phát triển
của khoa học – công nghệ và xu thế phát triển kinh tế tri thức đòi hỏi phải
đầu tư ngày càng nhiều hơn cho phát triển nguồn lực con người.
Biểu đồ 8: Cơ cấu đầu tư công cho các lĩnh vực kinh tế, xã hội và quản lý
nhà nước (%, giá so sánh)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
5.2
3.0
3.6
6.3
6.4
7.1
7.5
8.7
7.7
Quan ly nha nuoc
Kinh te
77.1
17.6
82.7
14.3
76.7
19.7
74.5
19.1
75.0
18.6
73.9
19.0
76.3
16.1
74.8
16.5
77.1
15.2
Xa hoi
Nguồn: Tổng cục thống kê. Niên giám thống kê 2005, 2007, 2009.
15
Đầu tư cho quản lý nhà nước, an ninh quốc phòng, đảng, đoàn thể có
xu hướng tăng liên tục, từ 5,2% năm 2000 lên 7,7% năm 2009 (năm cao nhất
là 2008 chiếm 8,7%, năm thấp nhất 2002 chiếm 3,0%). Đầu tư cho bộ máy
quản lý nhà nước và các đoàn thể xã hội tăng lên không ngừng, trái với chủ
trương tiết kiệm chi tiêu hành chính đã được ban hành. Đặc biệt, đầu tư xây
dựng trụ sở và mua sắm ô tô, trang thiết bị vượt quá tiêu chuẩn trở thành
hiện tượng phổ biến, được nêu trên diễn đàn Quốc hội nhiều lần, nhưng
không khắc phục được triệt để. Đây là một kẽ hở cho lãng phí và tham
nhũng.
Ở cấp độ ngành, như đã trình bày ở phần quy mô vốn, do số lượng
vốn đầu tư của Nhà nước liên tục tăng với tốc độ cao, gấp 2,54 lần trong thời
gian 2000-2009, nên tương ứng với nó, số vốn phân bổ cho các ngành cũng
tăng lên.
Biểu đồ 9: Vốn đầu tư nhà nước cho các ngành
(nghìn tỷ đồng, giá so sánh 1994)
Van hoa,the thao, phuc vu ca nhan va
180000
cong dong, khac
Quan ly nha nuoc, an ninh, quoc
phong, doan the
160000
Y te, cuu tro xa hoi
140000
Khoa hoc, giao duc, dao tao
120000
Thuong nghiep, dich vu,tai chinh,tin
dung
100000
Dien, khi dot, nuoc, van tai, thong tin
80000
Xay dung
CN che bien
CN khai thac mo
Nong, lam nghiep, thuy san
60000
40000
20000
0
Nguồn: Tổng cục thống kê, Niên giám thống kê 2005, 2007, 2009.
Trong 9 năm, tính theo giá so sánh 1994, đầu tư nhà nước cho nông,
lâm nghiệp và thủy sản tăng thấp nhất với 1,39 lần; tiếp theo đó là khoa học,
giáo dục, đào tạo tăng 1,53 lần; công nghiệp khai thác mỏ 1,73 lần. Đó là
những ngành mà mức tăng đầu tư thấp hơn mức bình quân chung.
16
Các ngành có mức tăng đầu tư cao hơn mức bình quân chung là công
nghiệp chế biến 2,61 lần; điện, khí đốt, nước, vận tải, thông tin 2,85 lần; y
tế, cứu trợ xã hội 2,94 lần; thương nghiệp, dịch vụ, tài chính, tín dụng 3, 47
lần, quản lý nhà nước, đảng và đoàn thể 3,75 lần; và cuối cùng là xây dựng
4,88 lần. (Biểu đồ 9).
Về cơ cấu, trong 10 năm vừa qua, khoảng trên dưới 40% tổng số vốn
đầu tư công dành cho các ngành kết cấu hạ tầng: điện, nước, vận tải, thông
tin. Công nghiệp khai thác mỏ chiếm ổn định khoảng 7-9%. Công nghiệp
chế biến tăng giảm thất thường trong khoảng 8-15%. Nông nghiệp, lâm
nghiệp và thủy sản, mặc dù là lĩnh vực hoạt động của đại đa số dân cư,
nhưng không được Nhà nước chú trọng đầu tư; biểu hiện là tỷ trọng của lĩnh
vực này trong đầu tư công đã giảm từ 12,2% năm 2000 xuống còn 7-8%
những năm 2003-2008 và chỉ còn 6,7% vào năm 2009. Các ngành liên quan
trực tiếp tới phát triển con người - khoa học, giáo dục và đào tạo, y tế và cứu
trợ xã hội, văn hóa, thể thao, phục vụ cá nhân và cộng đồng - không có sự
thay đổi đáng kể tỷ trọng trong đầu tư công: chiếm 17,6% năm 2000, khoảng
trên dưới 19% những năm 2003-2006 và từ năm 2007 giảm xuống 16,1%,
chỉ còn 15,2% năm 2009; trong đó khoa học, giáo dục và đào tạo giảm tỷ
trọng từ 8,5% năm 2000 xuống 4-5% những năm 2002-2003, tăng lên 6-7%
vào những năm 2004-2008, rồi lại sụt giảm xuống còn 5,1% năm 2009; còn
y tế và cứu trợ xã hội tăng từ 2,4% những năm 2000-2003 lên 3,2-3,9%
những năm 2004-2008, và giảm còn 2,8% năm 2009. (Biểu đồ 10)
Như vậy, xét cả về tốc độ tăng và tỷ trọng trong tổng đầu tư nhà
nước, thì những ngành lớn quan trọng, có thế mạnh trong sự phát triển dài
hạn của đất nước là nông, lâm nghiệp, thủy sản và khoa học, giáo dục, đào
tạo lại là những ngành chiếm vị thế yếu nhất trong chính sách đầu tư của
nhà nước. Điều này không đúng với chủ trương phải tạo ra những điểm đột
phá mạnh nhằm nâng cao sức cạnh tranh của đất nước về các sản phẩm có
thế mạnh trong nông nghiệp, thủy sản và nhanh chóng đào tạo nguồn nhân
lực kỹ thuật cao trong tương lai.
17
Biểu đồ 10: Cơ cấu đầu tư công theo ngành 2000-2009
(%, theo giá so sánh 1994)
100%
80%
60%
40%
20%
0%
Van hoa,the thao, phuc vu ca
nhan va cong dong, khac
Quan ly nha nuoc, an ninh,
quoc phong, doan the
Y te, cuu tro xa hoi
Khoa hoc, giao duc, dao tao
Thuong nghiep, dich vu,tai
chinh,tin dung
Dien, khi dot, nuoc, van tai,
thong tin
Xay dung
CN che bien
CN khai thac mo
Nong, lam nghiep, thuy san
2000
2005
2007
2008
2009
Nong, lam nghiep, thuy san
CN khai thac mo
12.2
7.2
7.2
8.2
6.7
9.6
8.6
8.2
7.5
6.5
CN che bien
Xay dung
10.3
2.4
9.7
4.6
13.4
5.1
7.7
5.2
10.6
4.5
Dien, khi dot, nuoc, van tai, thong tin
38.6
41.2
38.0
41.6
43.3
Thuong nghiep, dich vu,tai chinh,tin
dung
4.0
8.5
2.4
3.9
6.3
3.4
4.3
7.1
3.3
4.6
7.2
3.6
5.5
5.1
2.8
Khoa hoc, giao duc, dao tao
Y te, cuu tro xa hoi
Quan ly nha nuoc, an ninh, quoc phong,
doan the
5.2
6.7
6.4
8.9
7.5
5.7
8.7
5.6
7.7
7.3
Van hoa,the thao, phuc vu ca nhan va
cong dong, khac
Nguồn: Tổng cục thống kê. Niên giám thống kê các năm 2005, 2006, 2009.
18
Việc không chú ý tới nông nghiệp, thậm chí hy sinh nông nghiệp để
công nghiệp hóa, trong chính sách phát triển trong thời gian 10 năm qua đã
gây nên nhiều vấn đề bất ổn trong nông nghiệp, nông thôn và đời sống nông
dân mà Nghị quyết 7 của Ban chấp hành trung ương Đảng về phát triển nông
nghiệp, nông dân, nông thôn đã nêu. Trong thời gian trước năm 2000, chi
tiêu công cho thủy lợi, nghiên cứu nông nghiệp, khuyến nông, v.v. đã được
đánh giá là quá thấp so với nhu cầu phát triển nông nghiệp và cả so với một
số nước trong khu vực châu Á7. Hệ thống thủy lợi ít được mở rộng, lại
xuống cấp do không đủ chi phí bảo dưỡng. Các thành tựu khoa học ứng
dụng trong nông nghiệp được chuyển giao cho nông dân không nhiều về số
lượng và không rộng rãi về phạm vi. Phần lớn giống cây trồng, vật nuôi mới
trong nông nghiệp đều phải nhập khẩu. Hệ thống cung cấp dịch vụ khuyến
nông còn yếu. Khi Việt Nam gia nhập WTO, một số dạng tài trợ của nhà
nước cho các khâu công việc nói trên trong nông nghiệp được các cam kết
WTO cho phép. Tuy vậy, đã không có sự chuyển biến rõ nét trong chính
sách đầu tư của nhà nước cho nông nghiệp, những thỏa thuận ưu đãi cho
nông nghiệp chưa được tận dụng, trong khi một số biện pháp giảm bớt bảo
hộ đã được thực hiện (như giảm thuế nhập khẩu nông sản).
Nền giáo dục chậm được cải cách và không được đầu tư thích đáng
cũng đang là điểm yếu trên con đường phát triển đất nước. Đến năm 2008
còn 34,7% số phòng học trong cả nước là nhà bán kiên cố và 7,9% là nhà
tạm. Ngân sách giáo dục hiện được phân bổ và quản lý một cách phân tán:
các địa phương quản lý 74% ngân sách nhà nước chi cho giáo dục hàng năm,
các bộ, ngành khác 21%, Bộ Giáo dục và Đào tạo chỉ quản lý 5%8. Việc sử
dụng các khoản đóng góp của gia đình học sinh - một nguồn lực đầu tư rất
lớn của xã hội cho tương lai - còn thiếu minh bạch và không được thể chế
hóa chặt chẽ, tạo cơ hội cho các cơ sở giáo dục và đào tạo lạm dụng và gây
ra gánh nặng chi phí quá mức cho gia đình học sinh. Chi phí giáo dục còn ở
mức cao đối với các gia đình nghèo. Những khoản chi cao so với thu nhập
của hộ gia đình tạo ra rào cản đối với cơ hội học tập của trẻ em nghèo và trẻ
em các dân tộc thiểu số.
Việc sử dụng đầu tư công như là một công cụ thúc đẩy các ngành
trọng điểm, then chốt trong nền kinh tế đã được thực hiện ở một phạm vi và
mức độ nhất định, song tác động đối với hiện đại hóa và chuyển dịch cơ cấu
của toàn nền kinh tế còn hạn chế. Những kết quả của việc nhà nước đầu tư
7
Luận chứng và số liệu cụ thể được nêu rõ trong Báo cáo "Việt Nam: Quản lý tốt hơn nguồn lực nhà nước.
Đánh giá chi tiêu công 2000". Báo cáo của Nhóm công tác chung giữa Chính phủ Việt Nam và các nhà tài
trợ về Đánh giá chi tiêu công. Tháng 12 năm 2000.
8 Bộ Giáo dục và Đào tạo, Đề án đổi mới cơ chế tài chính giáo dục giai đoạn 2009-2020. Tháng 5/2009.
19
cho các ngành công nghiệp tiên tiến, có công nghệ cao và có tác dụng thúc
đẩy, lan tỏa mạnh đối với sự phát triển chưa thấy rõ. Số liệu Biểu 7 cho thấy
trong khu vực nhà nước, các ngành công nghiệp chế tạo máy móc, thiết bị,
chế tạo dụng cụ y tế, cơ khí chính xác, thiết bị quang học, hóa chất đều có
tốc độ tăng thấp hơn mức bình quân toàn ngành công nghiệp thuộc khu vực
nhà nước và tỷ trọng giảm đi, cá biệt ngành chế tạo dụng cụ y tế, cơ khí
chính xác, thiết bị quang học giảm đi và hầu như không còn trong khu vực
nhà nước. Trong khi đó, công nghiệp khai thác mỏ lại tăng nhanh hơn mức
bình quân chung và chiếm tỷ trọng ngày càng lớn hơn. Việc Chính phủ đã và
đang có ý định đầu tư một cách ưu tiên cho những ngành như đóng tàu thủy,
khai thác khoáng sản (than, bô xít), xây dựng đường sắt cao tốc (chỉ để chở
khách chứ không vận chuyển hàng hóa) lại gây ra hậu quả không tốt về kinh
tế và tâm lý xã hội. Có vẻ như nguyên tắc "Nhà nước đầu tư vào các ngành
có khả năng thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu theo hướng hiện đại hóa và dẫn
dắt sự phát triển trong tương lai" dường như đã không được thực thi trong
chính sách đầu tư công trong thời gian vừa qua.
Biểu 7: Chỉ số tăng và tỷ trọng của một số ngành công nghiệp trong tổng
giá trị sản lượng công nghiệp khu vực kinh tế nhà nước 2000-2009 (%,
giá so sánh 1994)
2000
2005
Tỷ trọng
2009
Tỷ trọng
Tăng so
Tăng so Tỷ trọng
2000
2000
Công nghiệp KVNN
- Khai thác mỏ
100
4,19
170,2
221,7
161,8
100
5,46
180,1
247,8
168,5
100
5,76
- CN chế biến
81,42
77,41
76,17
Trong đó:
+ Sản xuất máy móc
+ Sản xuất thiết bị điện
1,60
2,14
0,10
110,7
271,3
59,2
1,04
3,41
0,04
153,8
336,8
1,1
1,37
4,00
0,00
+ Sản xuất dụng cụ y
tế, cơ khí chính xác,
thiết bị quang học
+ Sản xuất hóa chất
+ Sản xuất kim loại
8,04
2,87
139,5
226,7
6,59
3,82
134,4
188,8
6,00
3,01
Nguồn: Tổng cục thống kê. Niên giám thống kê 2005 và 2009.
20
Điểm dễ nhận thấy từ Biểu đồ 10 về cơ cấu đầu tư công là các đường
biến thiên về tỷ trọng của đầu tư theo ngành không thay đổi bao nhiêu. Tuy
một vài ngành có tăng giảm đầu tư (như nông lâm nghiệp, thủy sản bị giảm
sút, y tế có tăng lên một ít, v.v.), nhưng các dải biểu thị phần vốn đầu tư đều
có chiều rộng tương đối ổn định. Ngay cả khi có những thay đổi lớn trong
bối cảnh phát triển kinh tế, ví dụ như việc Việt Nam gia nhập WTO năm
2007, thì cơ cấu này cũng chỉ có một vài chuyển dịch nhỏ. Chỉ có vào năm
2008, do ảnh hưởng của lạm phát trong nước và khủng hoảng tài chính toàn
cầu, tỷ trọng đầu tư của một số ngành công nghiệp chế biến có giảm, nhưng
năm 2009 lại phục hồi trở lại mức của hai năm trước. Điều này có nghĩa là
về cơ bản hầu như không có sự chuyển biến đáng kể của cơ cấu đầu tư trong
suốt thời gian gần 10 năm qua. Như vậy, dường như là Nhà nước đã không
sử dụng một cách mạnh mẽ đầu tư công như một công cụ nhằm làm chuyển
dịch cơ cấu kinh tế dài hạn và điều tiết sự phát triển xã hội.
6. Phân bổ vốn đầu tư công theo địa phương
Vốn đầu tư được phân bổ theo hai cấp ngân sách: trung ương và các
tỉnh. Tỷ lệ đầu tư cho hai cấp vào khoảng 60%:40% trong năm 2002, sau đó
vốn cho cấp trung ương giảm xuống tới mức 50% và không thay đổi bao
nhiêu trong thời gian từ năm 2002 cho đến nay (Biểu đồ 11).
Biểu đồ 11: Phân bổ vốn đầu tư theo trung ương và địa phương (%)
100%
80%
60%
40%
20%
0%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Trung uong
Dia phuong
Nguồn: Tổng cục thống kê, Niên giám thống kê 2009.
21
Mặc dù trong chiến lược phát triển dài hạn có định hướng phát triển
vùng và các vùng kinh tế lớn đều có quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội dài
hạn, nhưng trên thực tế đã không sử dụng trực tiếp công cụ đầu tư công để
thúc đẩy sự phát triển vùng theo những định hướng đã vạch ra. Thậm chí
ngay cả việc thống kê vốn đầu tư đã thực hiện theo vùng cũng không làm
được vì các dự án không có số liệu tính theo địa giới vùng.
Chính vì vậy mà có sự đầu tư chồng chéo, trùng lặp ở một số vùng
vốn có điều kiện phát triển thuận lợi, trong khi ở một số vùng khác có điều
kiện khó khăn thì lại ít được đầu tư. Tình trạng tỉnh nào cũng cố gắng đầu tư
để có khu công nghiệp, cảng biển, khu đô thị, khu kinh tế mở, v.v. diễn ra
trong những năm gần đây phản ảnh, một mặt, tính tích cực chủ động của địa
phương trong việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, nhưng mặt khác, lại là biểu
hiện của việc thiếu chiến lược đầu tư hợp lý theo vùng và sự phát triển có
tính cục bộ địa phương.
7. Hiệu quả kinh tế của đầu tư công
(a) Tác động của đầu tư công đối với tăng trưởng
Khi đánh giá kết quả của đầu tư công, hiện nay ở nước ta thường dẫn
ra những bằng chứng về số lượng các công trình đã xây dựng, năng lực sản
xuất và dịch vụ đã được tăng lên. Điều dễ thấy là đầu tư công trong những
năm qua đã làm thay đổi đáng kể kết cấu hạ tầng kỹ thuật của đất nước, nhờ
đó ràng đã thúc đẩy tăng trưởng kinh tế của cả nước, trong đó có việc tạo
điều kiện để các thành phần kinh tế ngoài nhà nước phát triển, và góp phần
nâng cao đời sống nhân dân.
Song, đánh giá hiệu quả của đầu tư công đòi hỏi không chỉ đo đếm số
lượng những kết quả đạt được, mà còn phải xem xét mối tương quan về
lượng giữa số vốn đã bỏ ra và kết quả đạt được. Tình hình phát triển của
nhiều nước trên thế giới cho thấy rằng đầu tư công không có mối tương quan
tỷ lệ thuận với tăng trưởng của nền kinh tế. Trong phần lớn trường hợp, đầu
tư công đóng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy kinh tế, nhưng trong một
số trường hợp khác đầu tư công kéo lùi tăng trưởng do sự lãng phí, không
hiệu quả và lấn át đầu tư tư nhân. Hơn thế nữa, đầu tư công không chỉ có
nhiệm vụ duy nhất là thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, mà còn có những nhiệm
vụ khác như làm ổn định nền kinh tế, tăng phúc lợi xã hội, tạo điều kiện
nâng cao công bằng trong xã hội, v.v. Vì vậy, việc phân tích tác động của
đầu tư công đối với tăng trưởng kinh tế chỉ là một mặt trong đánh giá hiệu
quả đầu tư công nói chung.
22
Một phương pháp phổ biến dùng để đánh giá vai trò của đầu tư nói
chung đổi với tăng trưởng kinh tế là phân tích sự đóng góp của các yếu tố
vào sự tăng trưởng GDP. Ở đây người ta sử dụng hàm sản xuất, với hai yếu
tố đầu vào cơ bản là vốn (K) và lao động (L). Sự gia tăng sản lượng trong
nền kinh tế là do hai phần chính: (1) sự gia tăng của các yếu tố đầu vào K, L;
(2) sự gia tăng về năng suất bằng hệ số năng suất nhân tố tổng hợp (Total
Factor Productivity – TFP).
Biểu 8: Đóng góp của các yếu tố vào tăng trưởng GDP (%)
Năm
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Tốc độ tăng GDP (%)
K
L
TFP
49,3
74,7
72,5
36,9
42,5
43,9
62,1
29,1
17,3
20,4
38,8
19,4
28,1
-15,8
17,5
23,8
28,6
25,7
5,1
5,8
8,7
8,1
8,6
9,5
9,3
8,2
5,8
4,8
6,8
6,9
7,1
7,3
7,8
8,4
8,2
8,4
6,8
43,9
16,9
14,5
21,6
18,5
16,2
1,5
8,4
13,0
41,5
39,0
39,9
36,4
54,9
64,1
62,2
47,4
59,8
44,2
72,1
61,5
59,8
57,1
59,5
16,0
18,6
17,4
13,8
20,8
27,7
43,7
21,0
16,4
14,3
14,8
Nguồn: Kết quả tính toán của Phạm Sĩ An (2009) theo số liệu của Tổng cục Thống kê.
Phân tích tăng trưởng kinh tế ở Việt Nam theo sự đóng góp của các
nhân tố trong thời gian 1990-2007 cho thấy vấn đề mô hình tăng trưởng dựa
23
quá nhiều vào đầu tư nổi lên rõ rệt trong những năm gần đây (Biểu 8). Các
nhân tố phát triển theo chiều sâu ngày càng kém tác động, trong khi quá chú
trọng tốc độ tăng trưởng dựa vào tăng nguồn đầu tư. Trong những năm
1990-92, yếu tố vốn chỉ đóng góp từ 7 đến 13% mức tăng trưởng, trong khi
TFP năm cao nhất 1991 đạt tới gần 75%. Kể từ cuộc khủng hoảng tài chính
châu Á 1997-1998, yếu tố vốn tăng nhanh chóng và chiếm khoảng gần 60%,
yếu tố lao động khoảng 15- 20% và yếu tố năng suất tổng hợp chiếm 25-
30%.
Tính chung trong 20 năm qua, vốn là nhân tố chủ đạo của sự tăng trưởng,
đóng góp tới 46% mức độ tăng trưởng, nhân tố lao động khá ổn định, chỉ
chiếm tỷ lệ 20%, nhân tố tiến bộ công nghệ và quản lý chiếm 34%, nhưng đã
ngày càng đi xuống, mặc dù khi phân tích sâu thì việc ứng dụng tiến bộ công
nghệ, như công nghệ thông tin, viễn thông, năng lượng, xây dựng, sinh học
đã được nâng lên. Trong thời gian 10 năm gần đây, tác động của nhân tố
tăng trưởng theo chiều sâu chỉ còn 20%, gần giống như nhân tố lao động
21%, trong khi nhân tố vốn đã tăng lên 59%.
(b) Hiệu quả của vốn đầu tư
Thước đo hiệu quả vốn đầu tư thường được dùng phổ biến hiện nay là
hệ số suất đầu tư (Incremental Capital Output Ratio - ICOR), hay còn gọi là
hệ số sử dụng vốn, hệ số đầu tư tăng trưởng, hay tỷ lệ vốn trên sản lượng
tăng thêm. Hệ số này phản ảnh cần bao nhiêu đồng vốn tăng thêm để tạo ra
Trên thực tế, việc gia tăng GDP có thể nhờ nhiều nhân tố chứ không
phải chỉ nhờ gia tăng vốn đầu tư. Chính vì thế, việc tính ICOR thường giả
định rằng mọi nhân tố khác không thay đổi và chỉ có gia tăng vốn dẫn tới gia
tăng GDP. Hệ số ICOR thường được tính cho một giai đoạn vì đồng vốn
thường có độ trễ, sau một giai đoạn mới phát huy tác dụng.
Biểu 9 là kết quả tính toán hệ số ICOR cho tổng nguồn tiền bỏ ra để
đầu tư (vốn đầu tư) và lượng đầu tư thực tế đi vào sản xuất (tổng tích lũy tài
sản).
9
ICOR được tính theo công thức: ICOR = (Kt-Kt-1) / (Yt-Yt-1)
trong đó K là vốn, Y là GDP, t là kỳ báo cáo, t-1 là kỳ trước.
24
Biểu 9: Hệ số ICOR thời kỳ 2000-2007 tính theo vốn đầu tư và tổng tích
lũy tài sản
Tính theo tổng vốn
đầu tư
Tính theo tổng tích
lũy tài sản
Toàn nền kinh tế
5.2
7.8
3.2
5.2
3.5
4.9
2.2
4.3
Kinh tế Nhà nước
Kinh tế ngoài Nhà nước
Khu vực có vốn đầu tư
nước ngoài
Nguồn: Kết quả tính toán của Bùi Trinh (2009) theo số liệu của Tổng cục Thống kê.
Nếu xét hiệu quả đầu tư từ tổng vốn đầu tư, để tăng một đồng GDP
cần bỏ ra 5,2 đồng vốn, có thể thấy hiệu quả đầu tư của Việt nam trong giai
đoan 2000-2007 thấp hơn nhiều so với giai đoạn trước đây (chỉ vào khoảng
2-3 trong thời gian 1970-1984). Khi ở trình độ phát triển thấp tương đương
với Việt Nam hiện nay vào những năm 1950-1975, hệ số ICOR của
Singapore, Nhật Bản và Hàn Quốc chỉ dao động trong khoảng 1-2. Thậm chí
trong giai đoạn tăng trưởng nhanh, ICOR ở các nước cũng thấp hơn con số 5
(Đài Loan là 2,7 trong giai đoạn 1981-1990, Hàn Quốc khoảng 3,2 trong giai
đoạn 1981-1990, Nhật khoảng 3,2 trong giai đoạn 1961-1970, Trung Quốc
chỉ là 4,1 trong giai đoạn 1991-200310).
Vốn đầu tư của toàn nền kinh tế kém hiệu quả (5,2) là do suất đầu tư
của khu vực của nhà nước quá cao (7,8) và của khu vực đầu tư nước ngoài
thuộc loại cao (5,2), trong khi khu vực kinh tế ngoài nhà nước lại có hiệu
quả đồng vốn hợp lý.
Nếu so sánh xét hiệu quả đầu tư theo tổng tích luỹ tài sản, thì ICOR
của toàn nền kinh tế Việt Nam thuộc loại cao, song không vượt quá nhiều so
với một số nước Đông Nam Á (Biểu 10).
25
Biểu 10: So sánh ICOR của Việt Nam và của một số nước ASEAN
1993-1996
2,07
1997-2000
2,14
2001-2004
2,42
2005-2008
1,97
Cămpuchia
Inđônêxia
Malaixia
Philippin
Singapo
4,04
-25,3
9,84
4,74
4,07
5,18
5,18
4,42
5,62
7,07
4,79
3,32
3,64
5,75
7,03
4,43
Thái Lan
Việt Nam
5,61
-26,19
4,72
4,10
5,50
2,99
4,69
4,64
Nguồn: Fukunari Kimura, Soji Samikawa - "A lot of reasons why we should invest more
in East Asia". In ERIA Policy Brief No. 2009-03, Economic Research Institute for ASEAN
and East Asia. April 2009.
So với ICOR tính theo tổng vốn đầu tư thì điều này cho thấy có một
số lượng vốn đáng kể được bỏ ra nhưng đã không trở thành tài sản. Nói một
cách khác là hiệu quả đồng vốn bỏ ra kém là bởi vì đã phải chi cho nhiều
khâu không trực tiếp liên quan tới sản xuất. Ở khu vực có vốn đầu tư trực
tiếp nước ngoài, lượng tiền đầu tư đi vào được trong quá trình sản xuất nhiều
nhất (bỏ ra một đồng thì xấp xỉ 83% đi vào được quá trình sản xuất), tiếp
đến là khu vực kinh tế tư nhân (bỏ ra 1 đồng có 68% đi vào sản xuất) trong
khi đó khu vực kinh tế nhà nước bỏ ra 1 đồng nhằm mục đích đầu tư chỉ có
63% là đến được với quá trình sản xuất.
Điều hiển nhiên là đầu tư của khu vực nhà nước không thể có hiệu quả
kinh tế cao như đầu tư của khu vực tư nhân, bởi vì trong rất nhiều trường
hợp mục đích của đầu tư công không phải nhằm vào lợi nhuận và hiệu quả
kinh tế. Ngay cả phần lớn doanh nghiệp nhà nước (DNNN), tuy có mục tiêu
chính là sản xuất kinh doanh nhằm đạt lợi nhuận càng nhiều càng tốt, nhưng
vẫn còn phải thực hiện một số mục tiêu "phi lợi nhuận" như tạo điều kiện
phát triển cho các vùng nghèo, có điều kiện khó khăn, sản xuất và cung ứng
các hàng hóa công cộng, các sản phẩm và dịch vụ ít lãi, thậm chí lỗ vốn, v.v.
Tuy vậy, cũng không phải vì vậy mà có thể biện minh cho việc đầu tư kém
hiệu quả của khu vực nhà nước do những nguyên nhân chủ quan như chiến
lược kinh doanh và đầu tư sai lầm, quản lý kém, thiếu trách nhiệm, lãng phí,
tham nhũng, v.v.
26
Các DNNN được nhà nước hỗ trợ thông qua các chính sách ưu đãi.
Các DNNN được ưu tiên tiếp cận vốn tín dụng. Ngân sách nhà nước có một
khoản đầu tư hỗ trợ các DNNN với số tiền tăng lên hàng năm. Chính phủ
cũng đứng ra bảo lãnh cho DNNN lớn đi vay nợ với lý do để thực hiện
nhiệm vụ do Nhà nước đặt hàng. Với sự ưu đãi như vậy, một số DNNN lớn
(tập đoàn, tổng công ty) đã trở thành những lực lượng mạnh chi phối các
ngành kinh tế chủ lực của Việt Nam. Một số lĩnh vực đã có tiến bộ vượt bậc
trong thời gian ngắn như viễn thông, dầu khí, đóng tàu biển.
Song chính phủ chưa có cơ chế giám sát chặt chẽ đối với hoạt động
của các DNNN, nhất là đối với việc đầu tư. Vốn đầu tư của các doanh
nghiệp nhà nước được coi là "tự chủ" của doanh nghiệp, nên quá trình kiểm
tra, kiểm soát chưa cao. Các bộ cũng không thể can thiệp vào quá trình sản
xuất kinh doanh của các DNNN. Nhiều DNNN vay nợ lớn để mở rộng quy
mô, đầu tư dàn trải vào nhiều lĩnh vực, nhiều ngành nghề, phát triển các hoạt
động ngoài ngành nghề chính, độc quyền và có khả năng lũng đoạn thị
trường, quản lý kém gây thất thoát vốn, kinh doanh thua lỗ. Tình trạng sử
dụng chưa hiệu quả vốn đầu tư ở các DNNN đã trở thành phổ biến và đáng
báo động.
Mặc dù những xu hướng xấu này đã được cảnh báo từ lâu, thậm chí
được Quốc hội phân tích và yêu cầu chấn chỉnh trong nhiều cuộc họp một số
năm gần đây, nhưng việc cải cách hoạt động của các DNNN hầu như chưa
có chuyển biến đáng kể. Hậu quả xấu không tránh khỏi là một số DNNN
làm ăn không hiệu quả, thậm chí đứng trên bờ vực phá sản. Vinashin là
trường hợp điển hình.
8. Một số khuyến nghị
Để đảm bảo phát triển bền vững, trong thời gian những năm sắp tới,
cần chuyển đổi mô hình tăng trưởng, thực hiện tái cơ cấu kinh tế. Chúng tôi
đề xuất một số phương hướng tái cơ cấu như sau đối với chính sách tăng
trưởng, tài chính công và đầu tư công:
1) Từ bỏ mô hình tăng trưởng “nóng”, dựa chủ yếu vào tăng vốn đầu
tư, chuyển sang mô hình phát triển theo chiều sâu, lấy nâng cao năng suất,
chất lượng, hiệu quả và sức cạnh tranh làm tiêu chí chủ yếu.
Để thực hiện sự chuyển đổi này, chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà
nước cần thay đổi mạnh mẽ trước.
- Giữ và giảm dần tỷ trọng tích lũy (xuống dưới 40% GDP)
27
- Giữ ổn định gánh nặng thuế, giảm tỷ lệ huy động GDP vào ngân
sách. Nhờ đó, tạo môi trường thuận lợi hơn cho kinh tế dân doanh phát triển;
khu vực ngoài nhà nước có thể tự tích lũy nhiều hơn để phát triển và đồng
thời tỷ lệ tiêu dùng trong GDP tăng lên; đó là biện pháp kích cầu hữu hiệu
đối với sản xuất và cũng tạo điều kiện trực tiếp để nâng cao mức sống nhân
dân.
(2) Thay đổi cơ cấu chi tiêu ngân sách theo hướng giảm bớt chức
năng “nhà nước kinh doanh” và đồng thời tăng cường chức năng “nhà
nước phúc lợi”.
- Thực hiện “xã hội hóa” việc đầu tư kinh doanh (BT, BOT, PPP),
thay vì “xã hội hóa” việc gánh vác các chi phí cho phúc lợi công.
- Chuyển hướng chi tiêu ngân sách nhiều hơn cho phúc lợi (giáo dục,
y tế, nhà ở, an sinh).
(3) Tập trung đầu tư công cho kinh tế vào một số ít trọng điểm, có
tính đột phá và lan tỏa nhằm nhanh chóng đưa vào sử dụng.
- Tập trung xây dựng dứt điểm và đồng bộ một số công trình kết cấu
hạ tầng trọng điểm.
- Hỗ trợ (trong khuôn khổ thể chế kinh tế thị trường) một số ngành,
lĩnh vực, dự án mũi nhọn có tác động lan tỏa về mặt công nghệ.
- Đào tạo nguồn nhân lực có trình độ kỹ thuật cao để đáp ứng nhu cầu
phát triển kinh tế theo chiều sâu.
(4) Thay đổi thể chế đầu tư công theo hướng đảm bảo tính thống nhất
của chiến lược phát triển quốc gia.
- Tập trung hóa công tác quy hoạch dài hạn, mang tầm chiến lược.
Thay đổi cơ chế phân quyền quyết định đầu tư phát triển một cách phân tán
hiện nay.
- Nâng cao chất lượng của quy hoạch bằng cách huy động sự tham gia
rộng rãi của đội ngũ khoa học, chuyên gia kỹ thuật và mọi tầng lớp nhân
dân.
- Đảm bảo tính công khai, minh bạch của các quyết định đầu tư.
(5) Nâng cao hiệu quả kinh tế, xã hội, bảo vệ môi trường của đầu tư
công
- Xóa bỏ cơ chế bao cấp qua đầu tư từ ngân sách cho các hoạt động
kinh doanh của các doanh nghiệp nhà nước.
28
- Sớm ban hành Luật đầu tư công, trong đó bao hàm các tiêu chuẩn
pháp quy nhằm đảm bảo hiệu quả tổng hợp của đầu tư công.
- Đổi mới quản lý đầu tư công (hoàn thiện công tác thẩm định, đấu
thầu, theo dõi, giám sát, báo cáo).
TÀI LIỆU THAM KHẢO
- Tổng cục Thống kê, Niên giám thống kê các năm.
- Tổng cục thống kê (2009), Thực trạng doanh nghiệp qua kết quả điều tra
từ năm 2000 đến năm 2008. NXB Thống kê. Hà Nội.
- Tổng cục thống kê (2009), "Tài liệu kinh tế -xã hội 63 tỉnh, thành phố
Việt Nam”, NXB Thống kê, Hà Nội .
- Nguyễn Quang Thái (2008), Mấy vấn đề hiệu quả đầu tư công. Báo cáo
tư vấn cho Ngân hàng Thế giới.
- Bùi Trinh (2009), Hiệu quả đầu tư của các khu vực kinh tế thông qua hệ
số ICOR. Báo cáo chuyên đề cho Viện Kinh tế Việt Nam.
- Phạm Sĩ An (2009), Vai trò của đầu tư công trong tăng trưởng kinh tế.
Báo cáo chuyên đề cho Viện Kinh tế Việt Nam.
- Ngân hàng Phát triển Châu Á ADB (2010), "Key Indicators for Asia and
the Pacific 2009". Manila.
- Ngân hàng Phát triển Châu Á ADB (2009), "Key Indicators for Asia and
the Pacific 2008". Manila.
- Ngân hàng Thế giới WB (2000), Báo cáo "Việt Nam: Quản lý tốt hơn
nguồn lực nhà nước. Đánh giá chi tiêu công 2000". Báo cáo của Nhóm
công tác chung giữa Chính phủ Việt Nam và các nhà tài trợ về Đánh giá
chi tiêu công.
29
29 trang
30/06/2024
900
Bạn đang xem tài liệu "Tóm tắt về tình hình đầu tư công ở Việt Nam trong mười năm qua", để tải tài liệu gốc về máy hãy click vào nút Download ở trên.
File đính kèm:
- tom_tat_ve_tinh_hinh_dau_tu_cong_o_viet_nam_trong_muoi_nam_q.pdf
